У повоєнній Україні потрібно буде переглянути баланс владних інститутів – дослідження «VoxUkraine»

Попри те, що в 2014 році в Україні відбулася зміна з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську республіку, де значну більшість повноважень отримав прем’єр-міністр, глава держави залишається ключовою фігурою в українському політичному просторі. Це особливо помітно в період президентства Володимира Зеленського, який завдяки достроковим парламентським виборам отримав головну роль у політичній системі та можливість безперешкодно контролювати ключові політичні інститути.

На прикладах дослідження аналітцентру «VoxUkraine» увиразнюється, що формальні та фактичні повноваження глави держави можуть значно відрізнятися. У цьому дослідженні – порівнюємо конституційні повноваження президентів у країнах колишнього СРСР, Східної та Центральної Європи, а також розглядаємо, як ці повноваження співвідносяться з їхньою реальною владою та рівнем демократії в країні. Це дослідження робить внесок у дискусію щодо відбудови України, яка має включати не лише відбудову фізичних об’єктів, але й створення сильних інституцій, які захищатимуть «правила гри» так, щоби будь-який гравець, навіть президент, не міг обходити їх або змінювати під себе. Ми рекомендуємо (коли це стане можливо) зменшити формальні повноваження президента, щоб знизити імовірність конфліктів у центральній владі та наблизити її формат до формату європейських країн, наголошується у висновках дослідження «Вокс Україна».

ЯК ОЦІНЮВАЛИ СИЛУ ПРЕЗИДЕНТІВ

На підставі аналізу конституцій я визначила 20 індикаторів (див. таблицю 1 в додатку), які умовно можна розділити на п’ять груп:

1. загальні політичні положення щодо президентів; 
2. взаємодія президентів з інститутами виконавчої та законодавчої влади; 
3. законотворча діяльність голів держав; 
4. призначальні повноваження;
5. силові повноваження президентів. 

Частина індикаторів, які мають суттєвіший вплив на силу президентів, оцінювалися за 4-бальною шкалою. Здебільшого це показники, які стосуються взаємовідносин президента з інститутами виконавчої та законодавчої влади та описують вплив президента на призначення керівників силових структур та оголошення надзвичайного чи воєнного стану. Менш вагомий вплив на силу президента мають положення, які описують особливості обрання президентів, конституційні терміни їхніх повноважень, право законодавчої ініціативи. Максимальна оцінка цих індикаторів – 2 бали. Глава держави міг отримати від 0 до 70 балів, де 0 – абсолютно слабкий президент, 70 – максимально сильний. Переважно я розглядаю так звані посткомуністичні держави, оскільки, по-перше, вони мають схожий з Україною досвід, а по-друге, вони значно переформатували свої політичні системи з початку 1990х років. Як «точки відліку» та для порівняння я також розглядаю окремі країни Західної Європи. 

ДЕМОКРАТІЇ ТА АВТОКРАТІЇ: ДЕ СИЛЬНІШІ ПРЕЗИДЕНТИ?

За результатами оцінювання конституцій посткомуністичних держав можна чітко поділити розглянуті країни на дві групи. До першої групи належать держави з дуже сильними президентами. Їхні повноваження оцінені у 40 балів і більше (рис. 1 – червоний колір). Як правило, це країни з президентською або президентсько-парламентською системами правління, розташовані в Центральній Азії та Східній Європі. 

Рисунок 1. Оцінка конституційних повноважень президентів посткомуністичних країн 

Для держав першої групи характерне домінування президента й суттєве послаблення інших владних інститутів. Президенти можуть значно впливати на формування уряду (призначати прем’єр-міністра й міністрів, відправляти уряд у відставку), призначати людей на інші важливі посади (наприклад, генпрокурора) одноосібно або з мінімальним контролем, визначати політичний курс держави. У президентських системах президенти є одноосібними очільниками виконавчої влади, що суттєво збільшує їхній вплив порівняно з главами держав, які ділять виконавчі повноваження з главою уряду, або ж взагалі не мають стосунку до виконавчої вертикалі. 

Помітно, що в країнах із нашої вибірки, які не можна назвати демократіями, неформальні складові президентської влади поступово закріплюються формально – тобто збільшується термін президентських повноважень, усувається обмеження кількості термінів на посаді президента та ін. (рис. 2). Таким чином відповідні президенти намагаються зберегти свою формальну легітимність і водночас знизити ризики контролю чи усунення від влади, руйнуючи механізми стримувань і противаг. До прикладу, в Азербайджані парламент формально може ініціювати вотум недовіри уряду, однак у такому разі президент може ухвалити рішення про розпуск парламенту. Серед президентів держав із цієї групи є декілька «рекордсменів» – так, Олександр Лукашенко та Емомалі Рахмон очолюють відповідно Білорусь і Таджикистан з 1994 року, Нурсултан Назарбаєв був на чолі Казахстану 29 років (1990-2019).

Зважаючи на гіпертрофовані повноваження президентів країн першої групи, прийнято говорити про феномен суперпрезидентства у цих державах. Причому і так формально значні повноваження президентів посилюються за рахунок відсутності системної опозиції та існування лояльних до президента парламенту та уряду. Усталена політична практика в регіоні дає можливість президентам повною мірою реалізовувати свої конституційні повноваження: самостійно формувати урядові кабінети, впливати на законодавчий процес, ініціювати зміни до законів, переписувати конституції та повністю підпорядковувати собі всі державні органи.

Держави другої групи мають помірно сильних або слабких президентів. Переважно це країни з прем’єр-президентськими або парламентськими системами правління. Творці конституцій цих держав прагнули зменшити роль президентів задля уникнення персоналізації влади. В умовах прем’єр-президентських систем президенти ділять виконавчу владу з главою уряду. Гіпотетично це зменшує вагу президента в системі міжінституційних відносин та вимагає співпраці між ключовими політичними інститутами. Президенти, як правило, не можуть самостійно призначати та звільняти уряд та його очільника, й ділять ці повноваження з парламентом. У чисто парламентських системах президенти не мають стосунку до виконавчої влади, а виконують здебільшого церемоніальні функції. 

Киргизстан у 2010, Вірменія у 2015 та Грузія у 2018 провели конституційні реформи, що значно знизили повноваження їхніх президентів. Сьогодні очільники цих держав мають значно менше повноважень, ніж президенти розвинених країн Європи. А в Грузії президента у жовтні 2024 року взагалі обиратимуть не громадяни, а Колегія виборників. Втім, таке послаблення президента має і зворотний бік – адже за відсутності розвинених політичних партій (або внаслідок придушення опозиції) надмірні повноваження може отримати прем’єр-міністр, як це відбулося, наприклад, в Угорщині. Можемо припустити, що перехід до непрямих виборів президента у Грузії також частково зумовлений протидією нинішньої президентки країни проросійському курсу грузинського уряду. У 2004 році в Україні однією з умов виходу з політичної кризи, спричиненої фальсифікаціями виборів, стало обмеження повноважень президента. Таким чином парламент хотів послабити Віктора Ющенка, який на той час мав дуже високу суспільну довіру.

Рисунок 2. Співвідношення сили президентів з типом демократичного режиму 

Співставлення сили президентів з типом політичного режиму дозволяє припустити, що для автократій характерні гіпертрофовані повноваження президентів, тоді як слабкі президенти здебільшого типові для демократій (рис. 2). Причому причинно-наслідковий зв’язок тут працює в обидва боки: сильні повноваження президента ведуть до авторитаризму; у свою чергу схильний до авторитаризму президент прагне посилити свої повноваження (яскравий приклад – Янукович). Однак, як зазначено вище, інститут слабкого президента не гарантує відхід від автократичних тенденцій (прикладами цього є Угорщина, Киргистан, Вірменія, Грузія). Адже, незалежно від формальних правил, незрілість чи слабкість політичних інститутів та поширення неформальних практик підважують демократію. 

Як видно з рис. 1, за чинною редакцією Конституції Україна знаходиться практично на межі вищеописаних двох груп. Проте до конституційних змін президент України мав повноваження близькі до очільників суперпрезидентських пострадянських республік. Причому показники рівня свободи в Україні в період з 2010 по 2014 р. були значно нижчими, ніж сьогодні. Попри те, що Україна залишається прикладом гібридного політичного режиму, в період посилення президента наш режим хитнувся у бік автократії. Сьогодні повноваження українського глави держави значно нижчі, ніж в автократичній росії, однак дещо вищі, ніж у Польщі чи Литві, та суттєво вищі, ніж у парламентських Латвії та Угорщині (рис. 3). 

Порівняно з президентом сусідньої Польщі український президент дотичний до процесу призначення генерального прокурора, може пропонувати на розгляд парламенту кандидатури на посади міністра оборони та міністра закордонних справ, має більшу силу вето. Хоча президент ділить низку суттєвих повноважень із парламентом та урядом, він може впливати на інші політичні інститути шляхом використання конституційно передбачених важелів впливу. Більш того, повноваження українського президента вищі, ніж у президента Франції, яка є напівпрезидентською республікою. Французький президент, на відміну від українського, має право самостійно призначати главу уряду, проте не уповноважений ініціювати законопроекти (у деяких ситуаціях він може видавати укази, які мають силу закону, – наприклад, про надзвичайний стан). Право законодавчої ініціативи важливе, оскільки навіть якщо парламент відхилить законопроєкт президента, сам факт його обговорення законодавчим органом підвищує вагу президента в політичній системі. 

Сильний інститут президента у рамках формальної прем’єр-президентської системи створює передумови для конфліктів у системі виконавчої влади на зразок тих, що мали місце впродовж 2006-2010 рр. Конфліктність особливо посилюватиметься за умови, коли президент та глава уряду є представниками опозиційних політичних сил.  

Рисунок 3. Сила президента України в різні роки порівняно з європейськими країнами 

ФОРМАЛЬНІ VS ФАКТИЧНІ ВАЖЕЛІ ВПЛИВУ ПРЕЗИДЕНТІВ

Зрозуміло, що реальна влада президентів не завжди відповідає положенням законодавства. Конституції окреслюють формальні рамки розподілу влади, однак політичні умови можуть суттєво змінювати баланс сил. Показовим є приклад Франції, де формально президент не керує виконавчою владою, а виконує роль арбітра між іншими гілками влади. Однак упродовж тривалого часу в цій країні перемогу на парламентських виборах здобуває пропрезидентська політична сила. Тобто навіть за відсутності низки законодавчо закріплених повноважень президент може формувати лояльний до нього уряд, звільняти прем’єра, опосередковано долучатися до процесу законотворчості та ухвалення суспільно важливих рішень. Таким чином законодавчо слабкий президент стає головною фігурою в системі виконавчої влади та політичній системі загалом. 

Можливий і протилежний варіант, коли політичні умови стають перешкодою для реалізації президентом окремих повноважень. У державах із традицією багатопартійності та фрагментованості парламенту президент не завжди має тверду підтримку законодавчого органу. Яскравим прикладом є піврічна затримка допомоги Україні від США.

Тобто для оцінки фактичного впливу президента слід зважати і на його популярність, і на розподіл політичних сил у парламенті, і на важелі неформального впливу на політичний процес, які має президент. 

Україна попри декларації так і не перейшла до парламентсько-президентської моделі. Попри значне посилення прем’єр-міністра, президент за Конституцією залишається достатньо сильним, щоб впливати на низку процесів у виконавчій владі та на місцях. Це призводить або до конфлікту президента і прем’єра, як у 2006-2010 та 2014-2015 роках, або до повного підпорядкування прем’єра президенту, як сьогодні. При цьому українські президенти доволі часто використовували свої конституційні повноваження задля посилення власного впливу, навіть всупереч Конституції.

Так, під час конфлікту з прем’єром Віктором Януковичем у 2007 році президент Віктор Ющенко у сумнівний з правової точки зору спосіб розпустив парламент, таким чином здобувши перемогу над прем’єром. Є питання і до процесу призначення Володимира Гройсмана на посаду глави уряду за президентства Петра Порошенка за умови відсутності коаліції, яка відповідно до законодавства мала би запропонувати президенту кандидатуру на пост прем’єра. Сумнівним з юридичної точки зору було і рішення Володимира Зеленського в 2019 році розпустити парламент і провести дострокові вибори. 

Одним із механізмів, який дає можливість президентам посилювати свій вплив на політичний процес та діяти в обхід Конституції, є практика використання неформальних важелів впливу на політичні інститути. Щоб реалізувати свої задуми, президенти використовують інструменти підкупу, розподілу урядових портфелів, призначення на ключові посади лояльних осіб тощо. В умовах не до кінця сформованої політичної системи та недієвих «правил гри» використання неформальних важелів впливу формує сприятливе підґрунтя для автократичних тенденцій, оскільки дає можливість президенту за допомогою неформальних інструментів посилювати свій вплив на політичний процес. 

Це особливо помітно в період президентства Віктора Януковича. Формальне посилення повноважень (повернення до Конституції 1996 року) у 2010 році дало йому можливість створити «кишеньковий» Кабінет Міністрів. Проте цього йому було мало: Янукович почав будувати жорстку виконавчу вертикаль зі «своїх». В умовах відсутності верховенства права президенту вдалося максимально сконцентрувати владу в своїх руках та керувати країною не зважаючи на альтернативні думки. Взаємодія президента з парламентом базувалася на неформальних відносинах (на жаль, жоден український парламент не був позбавлений такого впливу). Досить сумнівний характер мали випадки переходу депутатів до пропрезидентського табору, що поглиблювало парламентську корупцію. 

Неформальні практики не зникли й після повалення режиму Януковича. Деякі з цих практик мають законодавче підґрунтя. Так, оскільки формально участь президента у формуванні коаліції не регламентована, він може відігравати у ній значну, але зовні непомітну роль, що створює сприятливі умови для неформального обміну політичними послугами. Тобто президент може забезпечити парламентську підтримку вигідних йому рішень за рахунок розподілу портфелів в уряді між відповідними партіями. 

Практично кожен президент України намагався консолідувати владу в своїх руках за рахунок контролю парламенту, прем’єра, призначення суддів Конституційного Суду, генерального прокурора тощо. Найуспішнішим в цьому виявився президент Володимир Зеленський. Вдала медійна кампанія та проведення майже одночасно президентських та парламентських виборів дало можливість йому отримати те, чого не мав жоден президент до нього – так звану монобільшість. Це фактично узаконило ситуацію, за якої не парламент контролює президента, а навпаки. Це значно полегшило формування лояльного до президента уряду та ухвалення ініційованих главою держави законопроєктів. У цьому аспекті Володимир Зеленський тривалий час був навіть сильнішим за Віктора Януковича, якому доводилося залучати підтримку комуністів та соціалістів для ухвалення потрібних йому рішень. 

Проте з часом і особливо з початком повномасштабної війни парламентську монобільшість охопила криза: частина депутатів утекла з країни, частину позбавили депутатського мандату. Відтак сьогодні «слуги» не можуть самостійно набрати необхідну кількість голосів і мусять домовлятися з іншими фракціями, щоб провести важливі ініціативи. Якщо на початку повномасштабної війни підтримку «слугам» забезпечували проукраїнські партії, то з часом необхідні голоси почали надавати представники «забороненої» ОПЗЖ (це може бути причиною того, чому депутатів, які були причетними до цієї політичної сили, не позбавлено мандатів). Отже, формальні механізми взаємодії гілок влади є гнучкими лише до певної межі, і в українській системі президенту все одно потрібно співпрацювати і домовлятися з парламентом, щоб ухвалювати необхідні рішення. 

ЗАКЛЮЧНІ ДУМКИ

На пострадянському просторі менш демократичні держави мають президентів із сильнішими повноваженнями, причому в багатьох випадках ці повноваження вони збільшували поступово. Наприклад, у росії у 2020 році збільшили президентський термін з 4 до 6 років та дозволили президенту обиратися необмежену кількість разів. Самопроголошений президент Білорусі у 2022 році «обнулив» термін свого перебування при владі за допомогою змін до конституції. Таким чином країна потрапляє у «замкнене коло», коли закріплені в конституції гіпертрофовані повноваження президентів посилюються за допомогою неформальних методів (насамперед знищення опозиції), що веде до безперешкодного посилення формальних повноважень і т.д. У 2014 році Україні вдалося вирватися з такого замкненого кола, і не хотілося б опинитися в ньому знову. 

Негативні наслідки персоналізації влади мають стати пересторогою для України. Попри те, що формально Україна є прем’єр-президентською республікою, практика взаємовідносин президента з виконавчою та законодавчою владою наближена до президент-парламентаризму. В умовах існування монобільшості в парламенті президент отримав фактично необмежений вплив на призначення глави уряду, міністрів, генерального прокурора, керівника служби безпеки. Президент може подавати до Верховної Ради законопроєкти та бути впевненим у їх швидкому розгляді та ухваленні (парламент ухвалює близько ¾ поданих президентом законопроєктів). Окрім того, вплив президента суттєво збільшився з початком повномасштабної війни. Після оголошення воєнного стану глава держави як верховний головнокомандувач стає ключовою фігурою в ухваленні найважливіших рішень. Такий статус президента в умовах війни виправданий та не порушує Конституцію. Проте залучення до ухвалення рішень більшої кількості гравців може підвищити якість рішень та розподілити відповідальність. 

На жаль, війна не зробила українські інституції сильнішими. Проблема не до кінця сформованих правил гри, які дозволяють президенту інколи обходити Конституцію та користуватися інструментами неформального впливу, залишається актуальною. Це підважує не до кінця сформовану українську демократію. Тому в повоєнній Україні потрібно буде переглянути баланс владних інститутів для зменшення лідерського впливу, вдосконалення і розвитку парламентаризму, розширення повноважень уряду і прем’єр-міністра з одночасним посиленням їхньої підконтрольності суспільству. 

*  *  *

Ми створили цей матеріал як учасник Мережі «Вікно Відновлення». Все про відновлення постраждалих регіонів України дізнавайтеся на єдиній платформі recovery.win 

*  *  *

ДОДАТКИ

Таблиця 1. Індикатори оцінки сили президентів

 

Таблиця 2.  Результати оцінювання сили президентських повноважень

Автори:

Вікторія Виговська, молодша аналітикиня проєкту «Індекс реформ»

«Вокс Україна»

«VoxUkraine» – аналітичний центр, який досліджує розвиток економіки, державного управління, суспільних та реформаторських процесів.

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства