Без вимірної оцінки впливу на довкілля нам не бачити ані відшкодування збитків довкілля, ані членства в ЄС

У лютому 2024 року Робоча група високого рівня з питань екологічних наслідків війни, що включає українських та європейських посадових осіб, підписала Екологічний договір для України. Договір описує повоєнне відновлення довкілля в Україні (серед іншого розмінування, відновлення природного середовища та побудову «зеленої» економіки). Як розуміти договір та що має змінити Україна, щоб втілити його в життя – «Вокс Україна» пояснює у цій статті.

ЩО ТАКЕ ЕКОЛОГІЧНИЙ ДОГОВІР?

Президент України Володимир Зеленський включив протидію екоциду, екологічну безпеку та захист довкілля у восьмий пункт своєї Формули миру у листопаді 2022 року. Перші безпекові пункти Формули миру – радіаційну, ядерну та продовольчу безпеку, які також мають значний екологічний вимір, обговорили в червні 2024 року на зустрічі в Швейцарії за участі сотні країн, що поділяють підходи української Формули миру.

Відображаючи екологічні пріоритети Формули миру, у червні 2023 року Офіс Президента України створив Робочу Групу високого рівня (РГВВ) з питань екологічних наслідків війни під головуванням Андрія Єрмака та Марго Вольстрьом. РГВВ було доручено ретельно вивчити шкоду, завдану війною довкіллю, оцінити, як можна посилити правосуддя, та рекомендувати кроки до “зеленої” відбудови та відновлення.

РГВВ визнала, що багато українських та міжнародних експертів зробили свій внесок в оцінку шкоди та розробку рекомендацій щодо відновлення, зокрема, були згадані і рекомендації, опубліковані нами у VoxUkraine, – Як правильно рахувати екологічні збитки України від війни? 

В лютому 2024 року РГВВ опублікувала Екологічний договір для України: Зелене майбутнє, в якому надала низку рекомендацій із зеленого відновлення та відповідальності за завдану агресією РФ екологічну шкоду. В цьому Екологічному договорі немає усіх деталей зеленого відновлення. Учасники РГВВ лише вказали, де вони бачать потребу в розробці політики або заходів, визнавши, що на етапі реалізації рекомендації РГВВ мають бути пропрацьовані детальніше. Для цього українському Уряду запропоновано визначити ці деталі в рамках активного процесу консультацій.

Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України розпочало такі консультації через оприлюднення Плану заходів з реалізації рекомендацій, викладених в Екологічному договорі для України, а також організувало круглий стіл з його обговорення.

План заходів складається з практичних дій для втілення рекомендації Екологічного договору тим чи іншим відомством чи підзаконним актом. Найбільш практично важлива для нас рекомендація Екологічного договору каже:

«Україні слід розробити комплексну стратегію збору та збереження даних на основі найкращих міжнародних практик.

• Ця стратегія повинна, зокрема, визначити дані та інформацію, необхідні для можливого міжнародного компенсаційного механізму в майбутньому, який міг би присуджувати відшкодування за добре задокументовані збитки. Україна має забезпечити інтеграцію цих даних до Реєстру збитків, завданих агресією рф проти України, створеного в Гаазі Радою Європи».

Проте, як було неодноразово вказано, зокрема в наших публікаціях у VoxUkraine (1, 2, 3, 4, 5), існують глибокі світоглядні розбіжності між “найкращими міжнародними” і українськими методиками оцінки екологічної шкоди, які не можуть бути подолані на відомчому рівні, тобто для подолання цих розбіжностей потрібно змінювати закон(и). Два роки роботи автора в складі Робочої групи з розробки методик і порядку нарахування збитків, заподіяних довкіллю внаслідок агресії рф, створеної при Оперативному штабі Держекоінспекції України (ДЕІ) показали, що ДЕІ, навіть при палкому бажанні, не може використовувати “найкращі міжнародні” методики оцінки екологічної шкоди, оскільки вони принципово суперечать чинному українському законодавству про охорону навколишнього природного середовища. І самостійно ДЕІ подолати ці суперечності не в змозі. 

На наш погляд, головними розбіжностями між міжнародними і українськими методиками оцінки екологічної шкоди від рф є:

1. використання Україною методик, що замість шкоди довкіллю визначають шкоду державі від порушення  екологічного законодавства, ухваленого ще в радянські часи, та 
2. застосування Україною радянського так званого “нормативного” підходу, коли вважається, що екологічна шкода виникає внаслідок недотримання встановлених державою нормативів, а не внаслідок перевищення встановлених природою обмежень. 

На думку автора, саме ці розбіжності стануть головною проблемою в отриманні Україною компенсації за екологічну шкоду від рф.

Про світоглядні розбіжності каже і Екологічний договір для України: Зелене майбутнє, вказуючи на такі Наскрізні теми, як Інклюзивне формування політики, Протидія корупції та Концепція “Планетарних меж”, які не вдасться врахувати просто шляхом розпоряджень Кабінету Міністрів. Лише при однаковому розумінні в Україні та в ЄС суті цих Наскрізних тем можна подолати згадані базові розбіжності шляхом світоглядних реформ екологічної політики.

При такому переході від радянської до європейської екологічної парадигми дуже важливо уникнути неправильної інтерпретації в українському суспільстві Наскрізних тем рекомендацій РГВВ. Тож далі ми пояснюємо наскрізні теми та пріоритети Екологічного договору, базуючись на досвіді автора, набутому під час роботи в складі Науково-експертної Ради ДЕІ.

Проєкт Дорожньої карти реформ екологічної політики, що долає розбіжності між міжнародними і українськими методиками оцінки екологічної шкоди, разом зі зразками необхідних законодавчих змін, був нещодавно запропонований автором в рамках проєкту UNDP “Mitigating the risks of long-term environmental disasters in Ukraine through the establishment of a Coordination Centre on Environmental Damage Assessment”.

НАСКРІЗНА ТЕМА 1: ІНКЛЮЗИВНЕ ФОРМУВАННЯ ПОЛІТИКИ

Наскрізна тема щодо інклюзивного формування політики нагадує, що довкілля є спільним ресурсом, і тому ним потрібно управляти інклюзивно, а не екстрактивно. 

В чому різниця між “інклюзивним” та “екстрактивним” підходами до екологічного управління?

Це питання чудово досліджено в книзі Аджемоґлу і Робінсона  «Чому нації занепадають? Походження влади, багатства і бідності». Аджемоґлу і Робінсон пояснюють занепад чи розквіт націй наявністю чи відсутністю «екстрактивних» чи «інклюзивних» інституцій. Вони так визначають різницю між ними:

«Інклюзивні інститути – це такі інститути, які інтегрують всіх стейкхолдерів, тобто дозволяють участь якщо не всіх, то значної частки громадян в економічних відносинах з можливістю отримання прибутку (ситуація win-win). 

Екстрактивні інститути – це інститути, які мають протилежні властивості, тобто спрямовані на те, щоб відбирати доходи і блага в однієї групи людей на користь іншої (так звана гра з нульовою сумою)».

Що поганого в екстрактивних інституціях у галузі довкілля? Справа в тому, що їхня діяльність зводиться до контролю і нагляду і є класичною «грою з нульовою сумою», яка розділяє суспільство на забруднювачів і контролерів та нічого не дає для довкілля, на відміну від підходу інклюзивних інституцій, який інтегрує всі зацікавлені сторони в досягненні спільних цілей розвитку.

В чому проблема екстрактивної гри з нульовою сумою?

По-перше, при екстрактивному підході  вимірюється лише відповідність стандартам. І вона вимірюється дихотомічно, тобто як бінарна змінна (відповідає/ не відповідає), без уточнення, наскільки значною є невідповідність нормативам. Таке спрощене вимірювання не дає уявлення про серйозність проблеми, а отже, ускладнює оцінку ефективності екологічної політики. 

По-друге, екстрактивне управління  – це дихотомічна «гра з нульовою сумою» (тобто ситуація, в якій обов’язково є той, хто щось виграв, і той, хто стільки ж програв) між порушниками законодавства й інспекторами, які фіксують ці порушення. Управління на основі дотримання нормативів і стандартів дає можливість ловити порушників, але не дозволяє навіть ставити питання, де, як і чому треба поліпшувати стан довкілля. До повномасштабної війни стягнуті Держекоінспекцією кошти за збитки державі за порушення екологічного законодавства становили невеликі суми – близько чверті бюджету ДЕІ  (див. рис. 1), які практично не впливають ані на поведінку забруднювачів, ані на покращення довкілля. 

Рисунок 1. Визначена держекоінспекцією екологічна шкода (а) та фінансування ДЕІ (б)

(а) екологічна шкода, млн грн                                                        

(б) фінансування ДЕІ

Джерело даних: офіційна презентація ДЕІ на засіданні Науково-експертної ради ДЕІ 

По-третє, дихотомія шкідливо-нешкідливо або «безпека-небезпека» веде до концепції «нульового ризику», коли екологічні стандарти і нормативи встановлюються на рівні, який, принаймні в теорії, становить «нульовий ризик» для здоров’я людини. Адже вважається, що концентрації навіть трохи вище гранично допустимих становлять потенційний ризик для здоров’я. В результаті виникає ситуація, коли жоден ризик чи вплив на довкілля не є прийнятним. Проте якщо жоден рівень ризику не вважається прийнятним, то й жодні технічні чи економічні пріоритети не можуть бути встановлені. Без аналізу і оцінки ризиків неможливо здійснити вимірну кількісну оцінку шкоди для довкілля та відповідальності за цю шкоду. Відповідно, неможливо застосувати аналіз вигод та витрат та розробити ефективні програми відновлення довкілля.

З наукової точки зору дворівневий нормативний підхід має також суттєві управлінські обмеження, бо ви не можете управляти тим, що не можете виміряти й коли у вас є тільки дві відповіді: нормативи перевищені чи ні. Звідси випливає дихотомічна система визначення впливу на довкілля та дворівнева суто адміністративна відповідальність за порушення нормативів/стандартів впливу/забруднення довкілля, оскільки держава не перебирає на себе всю відповідальність за забруднення в межах встановлених нормативів. Екологічної відповідальності за відновлення довкілля до природного чи хоча б “доброго” стану (аналогічно до шкоди для інфраструктури від природних чи антропогенних катастроф) не бере на себе жодна інституція.

Таким чином, інклюзивне формування політики означає, що для підвищення ефективності системи державного екологічного контролю Уряд має перейти від контролю інспекторів за забруднювачами та іншими порушниками екологічного законодавства до управління спільними природними ресурсами на благо всього суспільства. При цьому Міндовкілля та ДЕІ потрібно перетворити з “екстрактивних командо-контрольних” на “інклюзивні” інститути, які інтегрують всі зацікавлені сторони в досягнення спільних цілей управління природними ресурсами.

НАСКРІЗНА ТЕМА 2: ПРОТИДІЯ КОРУПЦІЇ

«Повна довіра Українського народу, донорів, та інвесторів вимагатиме твердої прихильності до прозорості та протидії корупції. Це матиме вирішальне значення для втілення наведених тут пропозицій». (Екологічний договір, с. 7)

Використаний Україною «нормативний» підхід до оцінки екологічної шкоди зберігає ознаки подвійних стандартів, тобто одного з різновидів «радянської» корупції, про небажаність повернення до якої говорив Держсекретар США на зустрічі зі студентам КПІ. Наприклад:

• При «нормативному» підході величина екологічної шкоди залежить від того, хто шкодить. В «довоєнному» 2021 році ДЕІ нарахувала мільярди, а в 2022 році – в тисячу разів більше гривень збитків від викидів та скидів, оскільки до методики оцінки екологічних збитків 2022 року Міндовкілля включило довільні воєнні коефіцієнти.
• При «нормативному» підході вважається, що шкода виникає лише в разі понаднормативного впливу на довкілля, а нормативний вплив шкоди не завдає. Так, наприклад, викиди від вибухів чи згорілих нафтопродуктів на розбомблених нафтобазах розглядаються як шкода довкіллю. А викиди від згорання того самого палива на ТЕЦ та в українських автомобілях шкодою не вважаються, оскільки ці викиди були дозволені. Міжнародний суд не прийме такий різний підхід до російських та українських забруднювачів.
• Скидання 18 км3 води з підірваного Каховського водосховища вважається шкодою як несанкціонований забір води. А санкціоноване постачання з того самого водосховища до Криму шкодою не вважається. Проте оскільки вода повертається до річки, скид води не може вважатися шкодою для природи (тут ми не говоримо про шкоду для людей та інфраструктури від повені).
• Європейська Комісія так описує корупційність радянського “нормативного” підходу: «Наявна разюча відсутність зв’язку між цілями цієї системи контролю забруднення навколишнього середовища і її реальними результатами на практиці. Дійсно, нездатність промисловості, зокрема, задовольнити вимоги гранично допустимих (ГД) скидів, необхідних для дотримання ГД концентрацій, призвела до системи «тимчасових дозволів», які встановлюють більш високі ліміти скидання, часто відповідно до фактичних скидів. Ці тимчасові дозволи, отже, не надають жодних стимулів для зменшення забруднення промисловістю, і замість тимчасових — стають нормою». 

НАСКРІЗНА ТЕМА 3: КОНЦЕПЦІЯ «ПЛАНЕТАРНИХ МЕЖ» (PLANETARY BOUNDARIES)

Концепція «Планетарних меж» (Planetary Boundaries – див. Врізку 1) має допомогти Україні у відновленні та відбудові. Ця наукова концепція показує, що глобальні ресурси обмежені, і що всі країни повинні докладати багато зусиль для зменшення забруднення, захисту природних територій та зниження навантаження на довкілля і клімат. Така орієнтація допоможе українцям побачити всі взаємопов’язані фактори, які стосуються відновлення довкілля, а також забезпечить позитивний внесок України у глобальні зусилля, спрямовані на розв’язання проблем клімату та здоров’я екосистем. Екологічний договір визначає, що Україна має враховувати концепцію Планетарних меж під час відбудови.

«РЕКОМЕНДАЦІЯ 35. Працюючи з міжнародними партнерами, Україна повинна провести детальну оцінку своєї позиції щодо планетарних кордонів.

Це має включати встановлення національних кордонів відповідно до дев’яти критеріїв цієї системи; оцінку поточного національного статусу або ефективності щодо кожного з них; та визначення конкретних політичних шляхів для забезпечення того, щоб Україна залишалася в межах безпечного операційного простору національних кордонів.

Тим часом поки триває цей огляд, Україна повинна активно враховувати уроки та загальні рекомендації дев’яти планетарних кордонів у всіх своїх політичних рішеннях, пов’язаних із відновленням і реконструкцією. 

Міжнародна спільнота має надати підтримку  цьому огляду та аналізу. ЄС уже здійснив оцінку планетарних кордонів для Союзу в цілому, а також для кількох окремих країн-членів, і, таким чином, аналіз для України повинен добре збігатися з процесом вступу України до ЄС та Європейським зеленим курсом». (Екологічний договір, с. 19)

*   *   *

ВРІЗКА 1. ШІСТЬ ІЗ ДЕВ’ЯТИ ПЛАНЕТАРНИХ МЕЖ ЗЕМЛІ ПОРУШЕНІ

В екосистемі Землі порушено шість із дев’яти параметрів, що визначають граничні умови безпечного існування людства.

Johan Rockström and others, Science Advances, v.9, No.37, 2023. 

Earth beyond six of nine planetary boundaries

РЕЗЮМЕ 

Це оновлення концепції планетарних кордонів, що оцінює стан системи Землі, вперше опублікованої 2009 року, показує, що шість із дев’яти кордонів порушено, параметри біогеосфери планети нині перебувають далеко за межами, що визначають простір безпечного існування людства…. Закислення океану близьке до гранично допустимих значень, а аерозольне навантаження в окремих регіонах уже їх перевищує. Концентрація стратосферного озону з 2009 року дещо відновилася. Ступінь порушеності виріс для всіх процесів, гранично допустимі значення параметрів (межі стійкості) яких раніше вже були визначені як перевершені. Оскільки первинна продукція визначає функціонування біосфери в Земній системі, привласнення людиною чистої первинної продукції пропонується як контрольна змінна для визначення функціональної цілісності біосфери. Межі допустимого вилучення первинної продукції також перевищено. Моделювання земної системи за різних ступенів порушеності меж зміни клімату та екосистем суші показує, що ці антропогенні впливи на земну систему необхідно розглядати в системному контексті.

Рис. 1. Поточний стан керівних змінних для всіх дев’яти планетарних меж.

Шість із дев’яти меж порушено. Крім того, закислення океану наближається до своєї планетарної межі. Зелена зона – це безпечний робочий простір (нижче межі). Перехід від жовтого до червоного позначає зону підвищеного ризику. Фіолетовим кольором позначено зону високого ризику, де з високим ступенем імовірності порушуються умови міжльодовикової системи Землі. Значення контрольних змінних нормалізовано таким чином, щоб початок координат відповідав середнім умовам голоцену, а межа зони стійкості системи планети (нижня межа зони підвищеного ризику, пунктирне коло) перебувала на одній і тій самій відстані від центру для всіх меж (за винятком клинів, які представляють зелену і блакитну воду, див. основний текст). Довжини клинів масштабуються логарифмічно. Верхні межі клинів для нових елементів і компонента генетичного розмаїття меж цілісності біосфери розмиті або тому, що верхня межа зони підвищеного ризику ще не визначена кількісно (нові елементи), або тому, що поточне значення відоме тільки з великою невизначеністю (втрата генетичного розмаїття)… Проте і ті, й інші перебувають далеко за межами простору безпечного існування. Порушення цих меж відображає безпрецедентне збурення людиною земної системи, але оцінка їхніх значень стикається з великими науковими невизначеностями. (переклад автора)

Можна передбачити, що Концепція “Планетарних Меж” буде складно сприйматися в Україні, оскільки наявність якихось встановлених природою, а не державою, вимірних меж  (наприклад, Planetary Boundaries) розвитку і споживання ресурсів (наприклад, Limits to Growth) багато українських юристів не визнають навіть теоретично. 

Чудовий  приклад невизнання існування меж споживання ресурсів дає сучасна дискусія щодо відновлення Каховського водосховища. Всі визнають, що підрив Каховської дамби є класичним прикладом “екоциду” як масового знищення рослинного або тваринного світу. Проте майже ніхто не готовий визнати екоцидом і створення Каховського водосховища, хоча загальний об’єм Дніпровських водосховищ на третину перевищує стік Дніпра в маловодний рік і відповідно перевищує не тільки межі водозабору згідно з Ціллю Сталого Розвитку ООН 6.4.2, але навіть радянські басейнові межі водозабору.

Таке ставлення до меж розвитку і споживання ресурсів існує в Україні з часів обговорення Концепції сталого розвитку (СР) після саміту Ріо-92. Практично всі гуманітарні науковці, особливо юристи, сприйняли концепцію СР як «право майбутніх поколінь задовольняти їхні потреби». Хоча насправді в доповіді Брунтланд «Наше спільне майбутнє» йдеться не про «права», а про «можливості майбутніх поколінь задовольняти їхні потреби в ресурсах». 

Тим самим українські особи, що приймають рішення, звузили концепцію СР до суто проблеми захисту прав людини на соціальний мінімум природних ресурсів, відкидаючи проблему встановлення екологічного максимуму використання ресурсів у зв’язку з їхньою фізичною обмеженістю. 

А оскільки, на відміну від можливостей, у права меж не існує, це відразу відкинуло всі аргументи на користь встанoвлення меж споживання. В результаті: 

• в Конституції України згадується лише право на чисте довкілля, але не саме чисте довкілля, 
• оцінка впливу на довкілля в Україні є лише юридичною процедурою, в якій відсутня вимірна кількісна оцінка величини впливу, 
• в законі про екологічний контроль йдеться про контроль «збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища», а не про контроль вимірної шкоди довкіллю. 

Таким чином, визнання Україною Концепції «Планетарних Меж» (Planetary Boundaries) вимагатиме переосмислення Концепції сталого розвитку, що виглядає непростим завданням. Численні саміти ООН, починаючи з самітів у Ріо-де-Жанейро (1992) та Йоханнесбурзі (2022), намагалися повернути Україну до загальновизнаної Концепції Брунтланд, але поки що без жодного успіху.

Окрім наскрізних тем, Екологічний договір включає три пріоритети, які сприятимуть переосмисленню українським урядом та суспільством концепції екологічної шкоди та її вимірювання.

ПРІОРИТЕТ 1. ЗМЕНШЕННЯ РИЗИКІВ

Слова “зменшення ризиків” уперше з’явилися в українському законодавстві при оновленні Екологічної Стратегії в 2019 році, в якій Уряд запропонував досить чітко прописані вимірювані екологічні цілі – Забезпечення сталого розвитку природно-ресурсного потенціалу України та Зниження екологічних ризиків. Проте з розумінням цієї зміни парадигми екологічного врядування постійно виникає проблема. Більшість експертів і урядовців навіть після оновлення Стратегії залишилися прихильниками “нормативного” підходу. Вони досі вважають національними екологічними цілями Забезпечення екобезпеки та Дотримання екологічних нормативів/законодавства, досягнення яких (та ефективність досягнення) неможливо виміряти.

Перехід від дотримання нормативів до зменшення ризиків не був усвідомлений і в суспільстві і не знайшов відображення в інших законах та підзаконних актах. Так Закон “Про охорону навколишнього природного середовища” досі містить “радянські” дихотомічні визначення екологічної безпеки та процедури оцінки впливу на довкілля (ОВД). За відповідним законом, ОВД — це лише процедура, яка не передбачає вимірювання величини впливу.  Державні будівельні норми щодо ОВД досі визначають, що ризик – це імовірність негативного впливу, хоча ISO визначає, що ризик – це ефект невизначеності. А Кодекс цивільного захисту визначає, що безпека – це відсутність ризиків. 

На жаль, під час другого читання народні депутати змінили формулювання Цілі 4 Екологічної стратегії, замість «Зниження екологічних ризиків до соціально прийнятного рівня” сформулювавши її як “Зниження екологічних ризиків з метою мінімізації їх впливу на екосистеми, соціально-економічний розвиток та здоров’я населення». Така заміна формулювання свідчить про нерозуміння депутатами природи екологічних ризиків, причин природних загроз з боку довкілля та способів зменшення шкоди від природних небезпек. 

Сучасне розуміння природи екологічного ризику полягає в тому, що: 

• Не ризик сам по собі впливає на екосистеми чи населення, на них впливає негативна подія;
• Ризик є добутком імовірності загрози на її вплив, а не просто імовірністю негативного впливу;
• Екологічний ризик – це можливість (імовірність) несприятливих наслідків для екосистем в результаті динамічної взаємодії між екозагрозами та вразливістю до них екосистем, що зазнають впливу цих загроз;
• Величину або ймовірність загрози можна зменшити, скоротивши, наприклад, викиди забруднюючих речовин або парникових газів;
• Вплив негативної події можна знизити за рахунок зниження вразливості та експозиції населення та екосистем до дії загрози: наприклад, можна заборонити будівництво в зоні можливого затоплення, запровадити системи раннього попередження, жорсткі будівельні норми в сейсмонебезпечних зонах тощо;
• Прийнятні ризики – ті, у яких добуток імовірності негативної події на її вплив нижчий від визначеної межі.

За формулюванням ОЕСР, ризик-орієнтований підхід визначає безпеку шляхом визначення прийнятних рівнів ризиків з точки зору ймовірності їх настання та потенційних наслідків (економічних, екологічних, соціальних) і збалансування можливих втрат із очікуваними вигодами від покращення безпеки. Це і є аналіз «витрати-вигоди», який має допомогти забезпечити відповідність рівня ризику суспільним цінностям та пропорційність реакції суспільства величині ризику. Підхід, заснований на оцінці ризику, також дозволяє ідентифікувати ділянки високих ризиків, де управлінські заходи слід вживати перш за все. Ризик-орієнтований підхід створює додаткові можливості екологічного управління, адже зменшення кожного з множників ризику – як імовірності загрози, так і її впливу – зменшує ризик.

ПРІОРИТЕТ 2. МОНІТОРИНГ ЗБИТКІВ

«РЕКОМЕНДАЦІЯ 2: Україні слід розробити комплексну стратегію збору та збереження даних на основі кращих міжнародних практик.

• Ця стратегія повинна, зокрема, визначити дані та інформацію, необхідні для можливого міжнародного компенсаційного механізму в майбутньому, який міг би присуджувати відшкодування за добре задокументовані збитки. Україна має забезпечити інтеграцію цих даних до Реєстру збитків, завданих агресією рф проти України, створеного в Гаазі Радою Європи.
• Стратегія повинна передбачати низку інших потреб у даних про шкоду, завдану довкіллю. Окрім (і) доказів для відшкодування збитків, ці потреби включають (іі) розуміння ризиків для здоров’я в конкретних місцях на якомога більш ранній стадії з метою мінімізації безпосередніх небезпек, (ііі) отримання загального уявлення про збитки, що допоможе визначити пріоритети відновлення та реконструкції, (іv) ретельне збереження будь-яких Доказів щодо конкретних злочинів.» (Екологічний договір, стор. 10)

Головна різниця між українським і західним підходами до оцінки екологічної шкоди полягає в тому, що в Україні «екологічна шкода» – це «збитки і втрати, заподіяні державі внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища», а в ЄС та США «екологічна шкода»- це вимірювана шкода довкіллю та вимірювані втрати екосистемних послуг.

Створення Реєстру збитків для можливого міжнародного компенсаційного механізму на основі найкращих міжнародних практик означає, на наш погляд, обов’язкове визначення збитків  відповідно до визначень:

1.  створеної після війни в Затоці Компенсаційної Комісії ООН та 
2. європейської Директиви 2004/35/ЄС «Про екологічну відповідальність за запобігання та ліквідацію наслідків екологічної шкоди». 

Компенсаційна Комісія ООН при розгляді позовів про відшкодування завданої довкіллю шкоди спиралася на визначення американського Закону про комплексне екологічне реагування, компенсацію та відповідальність [Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act – CERCLA]. Визначення, що використовуються CERCLA, фокусуються на природних ресурсах та екосистемних послугах. Таким чином, Компенсаційна Комісія ООН розуміла:

• під ушкодженням (damage) – спостережувану або вимірювану негативну зміну в природному ресурсі або погіршення якості послуг, пов’язаних із природними ресурсами,
• під відшкодуванням збитків – відшкодування за пошкодження, знищення, втрату або неможливість використання природних ресурсів, включаючи обґрунтовані витрати на оцінку збитків,
• під відновленням – дії, спрямовані на повернення пошкоджених природних ресурсів або послуг до їхнього базового стану – стану природних ресурсів та екосистемних послуг, який існував би, якби інцидент не стався,
• під первинним відновленням – будь-яку дію, зокрема природне відновлення, яка повертає порушені природні ресурси та екосистемні послуги до їхнього початкового стану,
• під компенсаційним відновленням – будь-яку дію, спрямовану на компенсацію тимчасових втрат природних ресурсів та екосистемних послуг, що відбуваються з моменту інциденту до моменту відновлення,
• що заходи з відновлення пошкоджених ресурсів мають бути спрямовані на первинне відновлення, тобто відновлення екологічного функціонування,
• що компенсаційне відновлення слід розглядати лише тоді, коли є достатні докази того, що первинне відновлення не зможе повністю компенсувати виявлені втрати, тобто відновити екологічне функціонування.

Американські визначення CERCLA дуже близькі до визначень «екологічної шкоди» в європейській Директиві 2004/35/ЄС «Про екологічну відповідальність за запобігання та ліквідацію наслідків екологічної шкоди»: 

«Екологічна шкода: негативні вимірні зміни природного ресурсу або порушення пов’язаної з природними ресурсами послуги, що можуть відбутися безпосереднім або не безпосереднім чином».

Директива 2004/35/ЄС розрізняє три типи «чистої екологічної шкоди»:

• шкода, завдана біологічним видам та природним ареалам, що перебувають під охороною, зокрема, будь-яка шкода, що значною мірою впливає на запровадження або підтримку сприятливого стану збереження таких природних ареалів або біологічних видів; розмір наслідків такої шкоди оцінюється відносно вихідного стану,
• шкода, що вражає водні ресурси, зокрема шкода, що значною мірою негативно впливає на екологічний, хімічний або морфологічний стан або екологічний потенціал водних ресурсів,
• пошкодження ґрунтів, зокрема будь-яке зараження ґрунтів, що викликає ризик значних негативних наслідків для здоров’я людини від безпосереднього або опосередкованого проникнення у поверхню або в ґрунт речовин, препаратів, організмів або мікроорганізмів.

ПРІОРИТЕТ 3. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ

«Окрім притягнення до відповідальності за завдання шкоди довкіллю як за воєнний злочин чи екоцид, відповідальність також має включати отримання репарацій, зокрема від держави, відповідальної за завдану шкоду.» (Екологічний договір, стор. 11)

В чинному українському законодавстві поняття “екологічна відповідальність” і “екологічна відповідальність за відновлення” відсутні, існує лише відповідальність (accountability) за порушення екологічного законодавства та за “екоцид – масове знищення рослинного або тваринного світу, отруєння атмосфери або водних ресурсів, а також вчинення інших дій, що можуть спричинити екологічну катастрофу.” 

Індивідуальна кримінальна відповідальність за “екоцид” не передбачає жодної кількісно вираженої матеріальної компенсації  за таку шкоду довкіллю ані в Україні, ані деінде у світі.

Матеріальна відповідальність (liability) “забруднювача” визначається в Україні через штраф за порушення екологічного законодавства, який іде до бюджету. Сплачені штрафи позбавляють забруднювача відповідальності за забруднення, але не переносять екологічної відповідальності з забруднювача на державу і не встановлюють матеріальну відповідальність держави за відновлення (remediation liability). 

Дискусії з європейцями на тему екологічної відповідальності (liability) держави відбувалися ще на Київській Конференції міністрів довкілля в 2003 році, де наголошувалося, що без визнання відповідальності (liability) держави за минуле забруднення годі очікувати інвестицій. Пізніше дискусія щодо відповідальності загострилася при переході України від радянської системи державної екологічної експертизи, яка давала дозвіл на забруднення, забираючи таким чином відповідальність за забруднення до держави, до європейської системи оцінки впливу на довкілля (ОВД), яка давала лише рекомендації, залишаючи відповідальність забруднювачу.  І знову розуміння не було досягнуто, про що свідчить аналітичний звіт Європейської Комісії щодо вступу України до ЄС.

ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ

На наш погляд, нерозуміння суті європейського підходу до ОВД йде набагато глибше у віки,  до часів Мартіна Лютера з його критикою практики продажу індульгенцій папською канцелярією та ексклюзивних прав римського папи прощати гріхи. Макс Вебер у своїй роботі  «Протестантська етика і дух капіталізму» вважав ці тези Лютера такими, що сприяли поширенню капіталізму та утвердженню ринкових відносин в економіці.

Реформи Лютера започаткували Реформацію, яка, на жаль, до Києва не дійшла. Натомість від “Третього Риму” надійшла до Києва папська практика продажу індульгенцій за гріх забруднення в процесі радянської екологічної експертизи. Навіть після формального переходу в Україні від  екологічної експертизи до оцінки впливу на довкілля (ОВД), ОВД залишилась лише юридичною “процедурою відпущення гріху забруднення” – дотримання законодавства, а не процесом вимірної оцінки впливу з метою зниження впливу на довкілля. А без вимірної оцінки впливу на довкілля нам не бачити ані відшкодування збитків довкілля, ані членства в ЄС.

Тому в Дорожній карті реформ екологічної політики, що базується на рекомендаціях Екологічного договору для України: Зелене майбутнє та долає розбіжності між міжнародними і українськими методиками оцінки екологічної шкоди, я пропоную такі зміни до базових екологічних законів України:

Автори:

Андрій Демиденко, старший науковий співробітник Відділення математичного моделювання довкілля Інституту проблем математичних машин і систем НАН України

«Вокс Україна»

«VoxUkraine» – аналітичний центр, який досліджує розвиток економіки, державного управління, суспільних та реформаторських процесів.

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства