Чи потрібен кийок для «захисника прав людини»?
Сформуймо незалежний та сильний інститут Уповноваженого
Чи може бути сильний державний орган «категорії А» зі слабкою репутацією?
Чи реально досягти справжнього авторитету за відсутності серйозних важелів впливу?
Безперечно, ні. Імідж державного органу є нічим іншим, як уявленням громадськості про нього, яке цілеспрямовано формується у масовій свідомості за допомогою системи особистих дій, телебачення, соціальних мереж та преси.
Тоді що не так з репутацією Омбудсмана, якщо його приписи виконуються в державі на рівні статистичної похибки у 5% від загальної кількості? Очевидно, що причина тут зовсім не в людині, яка займає відповідну посаду, але у функціональних можливостях такого органу як Уповноважений ВР з прав людини. І, як не парадоксально, – в очікуванні самих громадян від того, яким вони бажали б бачити цей орган.
ІНСТИТУЦІЯ «ОСТАННЬОЇ НАДІЇ»
Чого хочуть люди від Омбудсмана? Все просто – захисту їхніх прав. Але захисту оперативного, сильного та ефективного.
Що таке Уповноважений ВР з прав людини сьогодні в Україні? Це інспектор без повноважень, без фінансових гарантій та без механізмів впливу. Тоді чому ми дивуємось, що в нас і про саму посаду Омбудсмана знають лише певні, найбільш соціально вразливі прошарки населення? Натомість, у Швеції, Фінляндії, Данії, ПАРЄ його шанобливо називають “захисник народу”, у Польщі – “речник громадянських прав”, у Франції – “посередник Французької республіки”, у Молдові – “парламентський адвокат”, а у Греції – “захисник громадян”. Для українців – це щось там не дуже зрозуміле. Чому так? Питання риторичне. Але змінити такий стан речей не тільки потрібно, але й цілком можливо.
Переконаний, що законопроєкт №5019 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення правових засад діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” вирішує ключові проблеми в цій площині.
Зміни, які він в собі несе – назріли і вкрай потрібні.
Насамперед, визначаються ключові ознаки «ідеального» захисника для народу:
● не належить до жодної з гілок влади, є самостійним і незалежним;
● доповнює та ПОСИЛЮЄ існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина;
● говорить державним органам, в чому вони не праві і як потрібно захищати права людини;
● омбудсман не є конкурентом суду чи прокурору, але може бути остаточною надією на справедливість і небайдужість;
● діяльність Уповноваженого не обмежується жодними рамками: бачить порушення – реагує.
Обговорюючи з колегами нагальність змін функціоналу омбудсмана, часто чув, що не потрібно плекати чергового «поліцейського» держави з кийком, мовляв, й так багато тих органів, яким слід підкорятись, «слухатись» тощо. Ключова помилка – це не поліцейський, а медіатор, в деяких випадках – адвокат народу. Тому поважати Омбудсмана («слухатись його») має насамперед сама держава. Іншими словами, Омбудсман – це голос народу, захисник порушених прав людей.
Саме через це я і пропоную розширити арсенал Омбудсмана, і поряд з «м’якими» інструментами (подання) застосовувати більш жорсткі (обов’язкові приписи).
ВИРІШЕННЯ ЗБРОЙНОГО КОНФЛІКТУ – ТІЛЬКИ ЧЕРЕЗ ДІАЛОГ
Протягом 2017-2019 років в рамках проекту Twinning, який фінансувався ЄС у рамках Європейського інструменту сусідства (ЄІС), групою міжнародних експертів було розроблено низку рекомендацій щодо змін, які необхідно внести до законодавства про уповноваженого з метою посилення ефективності роботи Уповноваженого та його Секретаріату.
Такі рекомендації стосуються:
● порядку висунення та призначення Уповноваженого;
● встановлення чітких меж повноважень Уповноваженого;
● порядку реагування Уповноваженого на виявленні порушення;
● порядку розгляду Уповноваженим скарг;
● встановлення запобіжників щодо зловживання правом на звернення до Уповноваженого;
● посилення використання засобів медіації в діяльності Уповноваженого.
Також з 2014 року Україна зіткнулась з новими викликами, пов’язаними з тимчасовою втратою контролю над частиною територій нашої держави. За такої ситуації роль Омбудсмена має стати вирішальною та визначальною.
Пропоную наділити Уповноваженого додатковим функціоналом для захисту прав людини під час збройних конфліктів, а саме надати можливість:
- реагування на порушення прав людини і основоположних свобод незалежно від того, якою стороною конфлікту вони були вчиненні;
- об’єктивно та безсторонньо здійснювати оцінку стану дотримання прав людини і основоположних свобод з урахуванням норм гуманітарного права під час конфлікту та після його закінчення;
- співпрацювати з громадськими об’єднаннями, міжнародними організаціями, іншими суб’єктами для встановлення комунікації зі сторонами конфлікту або особами, які їх представляють, з метою забезпечення захисту та дотримання прав людини і основоположних свобод;
- здійснювати заходи для сприяння діалогу між конфліктуючими сторонами з метою забезпечення захисту та дотримання прав людини і основоположних свобод;
- вживати заходи для захисту прав внутрішньо переміщених осіб;
- вживати заходи для усунення наслідків конфлікту в сфері захисту прав людини і основоположних свобод;
- сприяти здійсненню перехідного правосуддя відповідно до міжнародних стандартів;
- сприяти забезпеченню права на правду, пов’язаного з конфліктом;
- розробляти та сприяти імплементації заходів в сфері прав людини, необхідних для запобігання у майбутньому збройного конфлікту.
НЕ ПРИЗНАЧАТИ, А ОБИРАТИ ДОСТОЙНОГО!
Щодо вимог до омбудсмана, то тут я пропоную знизити вік кандидатів до 35 років, водночас залишаючи в силі високі моральні якості та досвід правозахисної діяльності не менше 5 років. Це в достатній мірі корегується з європейськими стандартами, зокрема, з «Принципами захисту та сприяння інституту омбудсмана» («Венеційські принципи»), в яких говориться про «відповідний професійний досвід та досвід, у тому числі у сфері прав людини та основних свобод», як один із суттєвих критеріїв для призначення на посаду омбудсмана».
Врешті-решт, і у Висновку Ради Європи на проект №5019 теж наголошується, що «кандидатами на посаду Уповноваженого мають бути особи, визнані в суспільстві за свої виняткові досягнення та діяльність на благо суспільства, які через свою біографію та професійну діяльність можуть продемонструвати, що вони є незалежними в своїх поглядах, і що вони зможуть протистояти політичному тиску, якщо їм доведеться відстоювати свої принципи і цінності, які вони захищають. Необхідно, щоб ці кандидати у відповідній ролі мали підтримку найширших прошарків суспільства».
Водночас європейські колеги не підтримують новацій в частині того, щоб заборонити обиратись на посаду Омбудсмана тим особам, які протягом останніх п’яти років працювали (проходили службу) в органах прокуратури, Міністерстві внутрішніх справ України інших правоохоронних органах (органах правопорядку). В рафінованих умовах європейського правопорядку це обмеження виглядає дещо дискримінаційним. В українських реаліях – це вимушена дія. Якщо ми не створимо такого запобіжника, то орган Уповноваженого дійсно перетвориться на поліцейського з кийком. Водночас, розуміючи занепокоєність європейських колег, можливо, доречно встановити тимчасову дію такого обмеження.
Більш цікавий момент – хто ж матиме право висувати кандидатів?
Моя принципова позиція – висунення кандидатів можливе не тільки Головою Верховної Ради України та народними депутатами України, але й громадськими об’єднаннями, які здійснюють правозахисну діяльність. Таке висунення має відбуватись шляхом звернення до Верховної Ради України з електронною петицією в порядку, визначеному Законом України «Про звернення громадян» з урахуванням особливостей, передбачених Законом.
Чому говорю про механізм петицій? Бо інших альтернатив (з точки зору прозорості та доступності) наразі не існує. Однак якщо хтось винайде інший спосіб, то залюбки його обговоримо. В будь-якому випадку додатково потрібно подумати щодо граничних строків висунення кандидатів та власне періоду, протягом якого мають збиратись підписи на підтримку того чи іншого кандидата.
В РЄ таке прагнення підтримали, назвавши «кроком у правильному напрямку», який відходить від поточної практики, коли питання щодо кандидатів вирішувалось виключно політичними колами.
ОМБУДСМАН МАЄ ЗВУЧАТИ ГРІЗНО
І тепер власне щодо розширення інструментарію омбудсмана.
Перш за все, наголошу на змінах до ст.13 профільного закону:
● з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку звертатися до суду про захист прав і свобод особи та брати участь у цих справах;
● вступати у судову справу на будь-якій стадії розгляду, провадження в якій відкрито за позовами (заявами) інших осіб, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, у тому числі у справі, провадження в якій відкрито за позовом (заявою) іншої особи.
Зараз Омбудсмен обмежений в своїх правах щодо участі у гучних судових процесах. Ці зміни нівелюють такі обмеження. І жоден судовий спір щодо захисту прав людини буде доступний для участі в ньому Уповноваженого. Така практика повністю відповідатиме європейським трендам.
Так, речник громадянських прав Республіки Польща може виступати в адміністративному та цивільному процесах на правах прокурора, а омбудсман Швеції – розпочинати кримінальну справу проти будь-якої посадової особи в межах своєї юрисдикції, якщо, на його думку, для цього є вагомі підстави.
Фактично, саме можливість вступати у судові справи на всіх рівнях і наділить Омбудсмена реальними важелями впливу. Звичайно, що Уповноваженому не треба буде реагувати на абсолютно усі судові процеси (це нереально суто фізично), але обов’язково брати участь в тих, які порушують достатньо серйозні питання суспільного інтересу щодо захисту прав і свобод людей.
Як наслідок, участь в резонансних справах та тверда позиція омбудсмана якраз і посилять той самий авторитет інституту у суспільстві і сприятимуть побудові довіри до нього, про що я казав на початку статті.
І додатково акцентую увагу на нашому українському ноу-хау: запровадження ОБОВ’ЯЗКОВИХ приписів омбудсмана, які він (або його представник) зможе внести органу державної влади або органу місцевого самоврядування, а також суб’єкту приватного права у випадках відкриття провадження, відкритого за відповідною скаргою. Вимоги, вказані у приписі, будуть обов’язковими для виконання суб’єктом, до якого його було внесено (сам припис можна буде оскаржити до суду протягом одного місяця з дня його отримання). У разі ж невиконання вимог Уповноваженого, буде порушуватись питання про притягнення винних посадових (службових) осіб до дисциплінарної відповідальності.
Скажу відверто, що окремі експерти побоюються, що за таких умов Уповноважений перетворюється зі спеціального органу, який має захищати права людини, на орган державного контролю і правопорядку. Відразу заперечу – не перетвориться, бо йдеться не про новий інститут санкцій, але новий мандат впливу.
На підтвердження своїх слів приведу приклад Швеції як країни походження інституту Уповноваженого як такого. Дійсно, у скандинавів приписи омбудсмана не є обов’язковими. Але чому? Бо вони мають надзвичайно широкий мандат впливу. Зокрема, якщо омбудсмен підозрює, що хтось з чиновників припустився досить серйозного порушення закону, він може діяти як обвинувач та притягти винного до суду. За незначну помилку Омбудсмен може винести чиновнику попередження або притягти до відповідальності у вигляді штрафу. Беручи до уваги високі розміри можливих штрафних санкцій (близько 1400 євро), посадові особи Швеції жодного разу не були залучені Омбудсменами до такого покарання. Омбудсмен має право також порушити дисциплінарне переслідування, будучи наглядовим органом із надзвичайними повноваженнями. Врешті-решт, шведський Омбудсмен має право діяти як прокурор — висунути звинувачення проти чиновника, який завинив. Це дуже рідко трапляється, але розуміння такої можливості чиновниками є гарною профілактикою порушення законів. Тож питання не в обов’язковості приписів чи переліку санкцій, а саме в їх наявності чи відсутності. А вже наскільки часто ці можливості будуть використовувати, то вже відповідь дасть національна практика кожної країни.
Наостанок зазначу, що в проєкті також передбачені й достатньо сильні гарантії фінансової незалежності Уповноваженого, що наразі просто ігноруються.
Саме так ми сформуємо незалежний та сильний інститут Уповноваженого.
Іншого шляху немає.
Тарас Тарасенко, народний депутат України, голова МФО «ЛЮДИ»
* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства
