Розгляд секторальних реформ, які мають створити передумови для сталого економічного розвитку та інтеграції до ЄС

У першій статті дослідники  «Вокс Україна» розглядали інституційні реформи, передбачені низкою стратегічних документів, які український уряд пообіцяв імплементувати протягом наступних кількох років: Огляд ЄС-2023, Ukraine Facility (фінансова допомога Україні від ЄС, далі – План для України), програма МВФ для України та Стратегія доходів.

У цій статті ми розглянемо секторальні реформи, які мають створити передумови для сталого економічного розвитку та інтеграції до ЄС. Ми також обговоримо плановані зміни в системі оподаткування, які мають збільшити надходження до бюджету. Запропоновані заходи (за їхнього належного виконання) загалом приведуть до більш ефективного витрачання державних коштів та покращать інвестиційну привабливість України.

ЛЮДСЬКИЙ КАПІТАЛ: ПОКРАЩЕННЯ В ЦАРИНІ ОСВІТИ ТА ПІКЛУВАННЯ ПРО ВРАЗЛИВІ КАТЕГОРІЇ НАСЕЛЕННЯ

Чинна програма МВФ зосереджена на макроекономічній стабільності та стійкості державних фінансів, тому в ній людський капітал згадується лише побіжно (попередні програми зазвичай також містили лише загальні посилання на реформи охорони здоров’я чи освіти). Зокрема, у програмі МВФ ідеться про те, що український уряд утримуватиметься від запровадження нових «спеціальних» пенсій або зниження пенсійного віку, оскільки українська пенсійна система вже й так перебуває в стресі. Документи ЄС також не згадують про медичну реформу – вочевидь мається на увазі, що започатковану в 2017 році реформу охорони здоров’я слід продовжувати (водночас в Огляді ЄС-2023 зазначається, що відсутність національної картки медичного страхування унеможливлює запровадження Європейської картки медичного страхування в Україні). План для України передбачає інвестиції в охорону здоров’я (див. таблицю 2), але не інституційні реформи. Велика увага в ньому приділена освіті та соціальному захисту: ці сфери є надважливими для збереження та розвитку людського капіталу України.

Уряд продовжуватиме консолідацію соціальних виплат (нещодавно було прийнято постанову про Єдину інформаційну систему соціальної сфери, в якій зберігатимуться дані всіх одержувачів соціальної підтримки). Створення такої єдиної бази даних триває вже понад 15 років, і наразі вона підтримується черговою позикою Світового банку. Необхідність зміни моделі соціальної підтримки обговорюється вже давно, проте нещодавно уряд зробив кілька практичних кроків, щоб замінити «зоопарк» соціальних виплат персоналізованою підтримкою домогосподарств. Нова система вирішуватиме конкретні проблеми родини (відновити втрачені документи, знайти роботу, записати дітей до школи тощо) так, щоб вона стала стійкою. Соціальні послуги надаватимуть не лише державні та комунальні установи, а й приватні чи громадські організації.

Комплексний закон про інтеграцію ветеранів у цивільне життя (який потрібно ухвалити) вирішуватиме питання щодо охорони здоров’я, перепідготовки, працевлаштування та підтримки ветеранського бізнесу. В Україні планують упровадити електронну систему інформації про всіх людей з інвалідністю, яка використовуватиме Міжнародну класифікацію функціональних обмежень, обмежень життєдіяльності та здоров’я. Ця система автоматично пропонуватиме підтримку цим людям.

І Огляд ЄС-2023, і План для України передбачають деінституціоналізацію громадян похилого віку, людей з інвалідністю та дітей. Перші дві групи отримуватимуть індивідуальні соціальні послуги, а дітям допомагатимуть прийомні сім’ї. 

Основні реформи житлової політики передбачають ухвалення законодавства, що уможливить оренду з подальшим викупом комунального житла, зробить більш прозорим процес розподілу соціального житла та збільшить можливості для організацій громадянського суспільства (ОГС) здійснювати моніторинг таких проєктів. Будуть ухвалені стандарти щодо соціального житла, як-от його доступність, енергоефективність тощо (власне, вони будуть запроваджені для всіх типів житла – див. Таблицю 3).

В Огляді ЄС-2023 зазначено, що Україні ще належить виконати певну роботу з усунення дискримінації: реалізувати стратегію забезпечення рівних прав та стратегію зменшення гендерного розриву в оплаті праці, ратифікувати Конвенцію МОП №190 про викорінення насильства та домагань. Україні також необхідно почати збирати відповідні дані, наприклад, статистику судових справ про дискримінацію, щоб мати можливість вимірювати прогрес у цій сфері.

Інтеграція України в ЄС передбачає інтеграцію ринків праці. Так, Україні необхідно буде забезпечити громадянам ЄС та їхнім дітям такий самий доступ до роботи та освіти, як і громадянам України. Нещодавно було спрощено законодавство щодо працевлаштування іноземців (скасовано нижній поріг заробітної плати). Однак їм все ще потрібно мати дозвіл на працевлаштування. Україна визнає іноземні кваліфікації з 2021 року, але їй ще необхідно повністю імплементувати закон ЄС про професійне визнання та приєднатися до мережі EURES, яка підтримує єдиний ринок праці ЄС. Спрощення процесу працевлаштування для іноземців піде на користь Україні, оскільки вона наразі стикається з дефіцитом робочої сили в певних галузях.

Іншою вимогою ЄС є кращий захист прав працівників: посилення соціального діалогу та повноважень відповідної Ради, узгодження безпекових норм на робочому місці зі стандартами ЄС та надання більших повноважень інспекціям праці (імплементація давно ратифікованих Україною Конвенцій МОП № 81 та 129).

План для України передбачає ухвалення нових законів про професійно-технічну та дошкільну освіту. Два законопроєкти про профтехосвіту (4207, 4207-1), які подавалися на розгляд парламенту в 2020 році,  комітет ВР з питань освіти відхилив у серпні 2023 року. У квітні 2024 року Міносвіти представило ще один законопроєкт на цю тему (наразі обговорюється). Законопроєкт про дошкільну освіту був ухвалений у першому читанні більше року тому. Нове законодавство про професійно-технічну та дошкільну освіту має встановити справедливі ринкові правила та «гарантований» доступ до дошкільної освіти для всіх дітей відповідного віку.

Якщо говорити про інші рівні освіти, то в Огляді ЄС-2023 згадується імплементація Стратегії вищої освіти, ухваленої наприкінці 2022 року. Стратегія передбачає злиття вищих навчальних закладів для отримання економії від масштабу та розвиток принципу «гроші ходять за студентом»: надання освітніх грантів студентам замість «бюджетних місць» для більшості спеціальностей.

Попри те, що Україна має дуже мало грошей для інвестування в науку та дослідження, вона співпрацює з програмою «Horizon Europe», а також ухвалила Національний план з відкритої науки та Стратегію розвитку сфери інноваційної діяльності. Сьогодні ця галузь, мабуть, є найменш реформованою. МОН планує запровадити фінансування наукових досліджень на основі досягнутих результатів. Перші кроки до цього було зроблено у 2018 році зі створенням Національного фонду досліджень.

Таблиця 1. Документи та інші показники реформ у сфері людського капіталу

Таблиця 2. Інвестиції в людський капітал, передбачені Планом для України (принаймні 20% будуть використані місцевими органами влади)

ЕНЕРГЕТИЧНИЙ РИНОК ТА ЗЕЛЕНИЙ ПЕРЕХІД: БІЛЬШЕ РИНКОВИХ ЕЛЕМЕНТІВ ТА МЕНШЕ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Заходи в цьому секторі (серед яких – ринкове ціноутворення на енергоресурси та посилення конкуренції) спрямовані на підвищення енергоефективності, а отже й на зниження споживання та викидів парникових газів (ПГ). Зокрема, це узгодження законодавства України з директивами ЄС щодо ринків електроенергії та газу та атомної енергетики; запровадження ринкових механізмів тарифікації викидів вуглецю та іншої моделі їх оподаткування; розвиток більш ефективного (децентралізованого) центрального теплопостачання (таблиця 3). Україна має ухвалити план щодо енергетики та клімату для досягнення більш амбітної мети, ніж нинішні 27% виробництва енергії з відновлюваних джерел до 2030 року (у 2021 році ця частка становила близько 6%).

Ці зміни супроводжуватимуться інвестиціями в енергетичну інфраструктуру та енергоефективність (таблиця 4).

На жаль, запровадження ринкових тарифів на енергоносії відкладається до скасування воєнного стану. Це перешкоджатиме залученню капітальних інвестицій у сектор та, ймовірно, погіршить фінансовий стан Нафтогазу. Нещодавні атаки Росії на електростанції означають, що Україна має терміново відновлювати потужності з виробництва електроенергії. Оскільки кінець війни поки що не на горизонті, краще планувати встановлення розподіленої генерації – невеликі електростанції, які використовують газ, нафтопродукти чи біоматеріали, які легко захистити. Будівництво великих генеруючих потужностей, таких як атомні реактори, варто відкласти.

Таблиця 3. Документи та інші показники реформ у сфері енергетики та зеленого переходу

Таблиця 4. Інвестиції в енергетичний сектор, передбачені Планом для України

ОХОРОНА НАВКОЛИШНЬОГО СЕРЕДОВИЩА: ПІДВИЩЕННЯ ЯКОСТІ ҐРУНТІВ ТА ВОД, ЗАХИСТ БІОРІЗНОМАНІТТЯ ТА ЛІСІВ

У цій сфері, як і в усіх інших, Україна має працювати над узгодженням власного законодавства з  acquis ЄС, тобто, запровадити європейські стандарти щодо якості повітря та води та відповідну систему вимірювання; прийняти та імплементувати законопроєкт про смарагдову мережу. Автоматизовані системи контролю забруднення мають бути встановлені на всіх об’єктах, а не лише на новозбудованих заводах, оскільки старі радянські заводи є найбільшими забруднювачами. Україні необхідно буде внести зміни до вітчизняного законодавства відповідно до Конвенції ЄЕК ООН про транскордонний вплив промислових аварій, яку вона ратифікувала у 2022 році. Зокрема, Україні доведеться налагодити тіснішу співпрацю між Державною службою з надзвичайних ситуацій та Державною екологічною інспекцією для розробки профілактичних заходів з метою пом’якшення екологічних ризиків, що виникли внаслідок аварій на виробництві.

Таблиця 5. Документи та інші показники реформ у сфері охорони навколишнього середовища

АГРОПРОМИСЛОВИЙ СЕКТОР: БІЛЬШЕ ПРОЗОРОСТІ ДЕРЖАВНОЇ ПІДТРИМКИ ТА РОЗМІНУВАННЯ

Основними змінами в аграрному секторі є (1) впровадження системи моніторингу земель та (2) надання підтримки лише тим фермерам, які зареєстровані в Державному аграрному реєстрі. План для України передбачає виділення українським аграріям 75 млн євро у 2024-2025 рр. та стільки ж у 2026-2027 рр. на розмінування.

Таблиця 6. Документи та інші показники реформування агропродовольчої галузі

ТРАНСПОРТ: РЕФОРМУВАННЯ ПУНКТІВ ПЕРЕТИНУ КОРДОНУ, ЗАЛІЗНИЦІ, ТА ВОДНОГО ТРАНСПОРТУ

У цьому секторі планується багато змін для всіх видів транспорту. На залізниці буде запроваджено європейську модель (обговорення різних моделей реструктуризації залізниці можна знайти на VoxUkraine: стаття 1, стаття 2). Розбудовуватимуться західні пункти перетину кордону, а регулювання морського та річкового транспорту буде значно змінено відповідно до правил ЄС. План для України передбачає інвестиції 350 млн євро у 2026-2027 рр. у відбудову транспортної інфраструктури.

Таблиця 7. Документи та інші показники реформування транспортної галузі

Критичні матеріали

В Україні є багато матеріалів, які будуть у пригоді ще довгі роки. Наприклад, літій, рідкоземельні метали та неметалічні матеріали. Український уряд планує залучати інвесторів до видобутку цих матеріалів через угоди про розподіл продукції або ДПП.

Таблиця 8. Документи та інші показники реформ у сфері критичних матеріалів

Податкова система: усунення лазівок та збільшення податкових надходжень

У цьому розділі ми розглядаємо заплановані зміни в системі оподаткування, які дозволять уряду збирати більше податків на фінансування оборони та інших потреб. Ці зміни описані в Національній стратегії доходів, на яку посилаються як План для України, так і програма МВФ.

Програма МВФ переважно зосереджена на зменшенні ухилення від сплати податків та вирівнюванні правил гри. У рамках цієї програми уряд пообіцяв утримуватися від податкових амністій або запровадження нових податкових пільг протягом дії програми (певні податкові пільги на критично важливий імпорт можливі, проте мають бути обмежені в часі та суворо контролюватися; до 2026 року система пільг щодо митних платежів має бути гармонізована з правилами ЄС). І в програмі МВФ, і в Огляді ЄС-2023 згадується необхідність впровадження Директиви ЄС щодо боротьби з ухиленням від сплати податків. Україна розробить єдиний підхід до надання податкових пільг та запровадить постійний моніторинг суми цих пільг та їхньої ефективності.

Однією з найважливіших лазівок у податковій системі є спрощений режим оподаткування, який дозволяє великим компаніям «оптимізувати» податкові платежі, наймаючи своїх працівників як приватних підприємців. Таким чином працівник сплачує лише 5% податку з доходу плюс соціальний внесок у розмірі 22% від мінімальної зарплати, що значно менше, ніж 18% прибуткового податку + 1,5% військового збору + соціальний внесок у розмірі 22% від фактичної зарплати. Стратегія доходів припускає, що коли відрахування є однаковими або близькими, люди вимагатимуть офіційного працевлаштування, оскільки в такому разі їм не буде потрібно адмініструвати свої податки. Якщо ж вони вирішать залишитися на спрощеній системі, їм доведеться використовувати касові апарати, а після досягнення певного граничного доходу обов’язково сплачувати ПДВ. Стратегія доходів не визначає планові ставки податку для підприємців, які працюють на спрощеній системі. У ній лише зазначено, що такі ставки будуть диференційовані за видами діяльності та за сумою доходів.

Прогресивну шкалу запровадять (знову) і для «звичайного» ПДФО. Впродовж своєї історії Україна мала як пласку, так і прогресивну шкалу, і важко сказати, яка з них була ефективнішою. Мінімальний неоподатковуваний дохід замінять субсидіями найбіднішим.

Усі ці зміни відбудуться за рік після того, як податкова інспекція запровадить належну систему захисту персональних даних та отримає доступ до банківських рахунків людей – тобто не раніше 2027 року. Можливо, уряду доведеться збирати більше податків уже в 2024-2025 рр. через недостатню зовнішню підтримку.  Для цього уряд зможе підвищити ставку ПДВ або прискорити узгодження акцизних ставок з ЄС.

Юридичні особи на спрощеній системі оподаткування, податок за ставкою 18% замість нинішніх  6% + ПДВ або 10% без ПДВ. Пільги та звільнення від податку на прибуток будуть обмежені так, щоб ефективна ставка податку не опускалася нижче 15%. Однак, щоб заохотити інвестиції, уряд планує запровадити миттєву амортизацію (тобто витрати на деякі виробничі активи будуть вираховуватися з бази оподаткування прибутку в тому самому році, коли будуть зроблені).

До 2027 року уряд впроваджуватиме правила, які знеохочують компанії від пошуку юрисдикцій з низьким рівнем оподаткування (BEPS та двоступеневий інструмент ОЕСР). До 2025 року планується привести українську систему оподаткування у відповідність до міжнародних правил, а до 2030 року – переглянути всі угоди про уникнення подвійного оподаткування та за потреби адаптувати українське законодавство до міжнародних норм.

Як ми зазначали в першій статті, органи місцевого самоврядування отримають більше повноважень та спроможностей адмініструвати податок на нерухоме майно. Цей податок має стати основним джерелом надходжень до місцевих бюджетів, відповідно до практики інших країн. Крім того, до кінця 2025 року Україна розробить систему оподаткування віртуальних активів. Вище також обговорювалися зміни в оподаткуванні за викиди двоокису вуглецю (таблиця 3).

Таблиця 9. Документи та інші показники податкових реформ

ВИСНОВОК

У певних сферах (енергетика, освіта і наука, оподаткування чи соціальна підтримка) Україна потребуватиме серйозних інституційних реформ. У деяких секторах (як-от сільське господарство чи транспорт) серйозних змін не планується, однак є потреба в значних інвестиціях (наприклад, розмінування, відновлення транспортної інфраструктури).

У будь-якому разі імплементація запланованих реформ демонструватиме прагнення України приєднатися до ЄС, а також принесе користь українському бізнесу та державним фінансам. План для України забезпечить певні «початкові» інвестиції, наприклад, у відбудову шкіл, лікарень або підвищення енергоефективності. Якщо інституційні реформи будуть впроваджені належним чином, таке інвестування, може залучити приватних гравців чи міжнародні організації. Однак це станеться лише за умови, що Україна отримає достатню військову підтримку, щоб перемогти росію.

Автори: 

Ілона Сологуб, Наукова редакторка «Вокс Україна»

Вікторія Виговська, молодша аналітикиня проєкту «Індекс реформ»

«Вокс Україна»

 «VoxUkraine» – аналітичний центр, який досліджує розвиток економіки, державного управління, суспільних та реформаторських процесів.

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства