Законотворчий процес в Україні має низку системних проблем, які потребують вирішення

Скільки законопроєктів устигла розглянути та ухвалити Верховна Рада ІХ скликання? На яких етапах найчастіше «зависають» законопроєкти? Який у середньому час проходження законопроєкту через парламент та які законопроєкти проходять його швидше? На основі даних із сайту парламенту «Вокс Україна» відповідає на ці та інші запитання про роботу чинної Верховної Ради та порівнюємо її з роботою Ради попереднього скликання.

ГОЛОВНІ ВИСНОВКИ

1. Парламент ІХ скликання ухвалив майже ⅕ внесених до нього законопроєктів. Це більше, ніж попередній парламент, але значно менше, ніж, наприклад, у Польщі та Британії. Отже, варто фільтрувати «законопроєктний спам» до реєстрації — зокрема проводити реальні розрахунки вартості втілення законопроєкту для бюджету. Це також розвантажить комітети, які не справляються з потоком сумнівних ініціатив та поправок, і дозволить їм опрацьовувати важливі законопроєкти швидше та якісніше.
2. Відхилення законопроєктів у середньому триває вдвічі довше (рік), ніж ухвалення (півроку). І хоча половина законодавчих ініціатив ухвалюються навіть трохи швидше за теоретичний час, передбачений Регламентом, середній час їхнього ухвалення приблизно на 2 місяці вищий, ніж нормативний, оскільки деякі законопроєкти чекають розгляду роками. Отже, якщо регламентні терміни у багатьох випадках порушуються, можливо, варто їх переглянути?
3. Найдовше законопроєкти очікують розгляду парламентом після включення їх до порядку денного перед першим читанням. У Регламенті немає часового обмеження цього етапу, тому варто його запровадити.
4. Частка ухвалених законопроєктів із усіх поданих найвища у президента — 78%. Розглядають його законопроєкти також доволі швидко — приблизно удвічі швидше, ніж законопроєкти чинного уряду (але довше, ніж законопроєкти попереднього уряду, які розглядалися в «турборежимі»).
5. Депутати, як правило, подають законопроєкти групами. Серед депутатів, які подали багато законопроєктів одноосібно, виділяється Д.Гетманцев — 38% його ініціатив були ухвалені.
6. Представники колишньої ОПЗЖ подають до парламенту небагато законопроєктів. Утім, їхні законопроєкти, навіть подані в складі груп, як правило, відхиляються.

ЕТАПИ УХВАЛЕННЯ ЗАКОНОПРОЄКТУ

Щоб стати законом, законопроєкт в Україні проходить довгий шлях. Чотири головні етапи цього шляху: реєстрація, опрацювання у профільному комітеті, розгляд у Верховній Раді (та підпис Голови ВРУ в разі ухвалення) й нарешті підпис Президента України. Частина етапів чітко регламентовані за часом, решта ні, тому передбачити швидкість ухвалення законопроєкту доволі складно. 

Згідно з Регламентом ВР, реєстрація законопроєкту триває до 5 днів, розгляд у Головному комітеті — до 30 днів. Саме тут законопроєкт можуть повернути на доопрацювання або почати готувати до першого читання — ще максимум 30 днів. Наступний етап — включення до порядку денного — також може тривати до місяця. А від нього до першого читання у ВРУ має пройти до 30 днів.

Рисунок 1. Тривалість розгляду законопроєкту за Регламентом, днів

Джерело: складено авторкою за Регламентом ВР. 

Примітка: етапи, тривалість яких не визначено, умовно позначено як «20?» (тобто орієнтовно 20 днів) для простоти презентації

За регламентом, у законопроєкту може бути до трьох читань:

1. Перше – обговорення основних принципів, положень, структури законопроєкту. Результатом першого читання може стати ухвалення законопроєкту за основу. Якщо профільний комітет рекомендує прийняти законопроєкт у цілому, можливе остаточне ухвалення на цьому етапі. Але це трапляється доволі рідко.
2. Друге – постатейне обговорення законопроєкту. Між першим і другим читанням депутати можуть подавати поправки до законопроекту. Ці поправки систематизує та рекомендує ухвалити або відхилити профільний комітет, але якщо автор поправок не погоджується з його висновком, поправки голосують у сесійній залі. Як правило, на цьому етапі законопроект ухвалюють у другому читанні і в цілому (або не ухвалюють). 
3. Третє читання – ухвалення законопроєкту в цілому (між другим і третім читанням можливі лише незначні технічні виправлення). На практиці, за останні три скликання цю процедуру проходив лише один законопроєкт у 2015 році, що у результаті був ветований П. Порошенком та скасований. Тож сьогодні цей етап функціонує тільки на папері. Зараз законопроєкти приймають в цілому після другого або після повторного другого читання, яке перебрало на себе функції третього.

За регламентом, між першим та другим читанням має пройти не більше 14 днів, між другим і третім — 5 (втім, на практиці цих термінів часто не дотримуються – див. рис. 2). Регламент також дозволяє Верховній Раді приймати рішення (не більше двох разів) про проведення повторних перших та других читань законопроєктів. 

Верховна Рада може ухвалити законопроєкт в цілому (крім проєктів кодексів і законопроєктів, які містять понад 100 статей) одразу після першого чи другого читання, якщо народні депутати визнають, що законопроєкт не потребує доопрацювання. Якщо нардепи мають зауваження до законопроєкту, його можуть надіслати на доопрацювання до профільного комітету під час кожного читання.

Коли законопроєкт ухвалений народними депутатами в цілому, настає завершальний етап його ухвалення, який має чітко регламентовані терміни:

1. п’ять днів відводиться на підписання законопроєкту головою парламенту та передачу необхідних документів на підпис президентові;
2. за 15 днів президент має ухвалити одне з двох рішень: підписати закон або повернути закон до ВР для повторного розгляду зі своїми пропозиціями (накласти вето). За відсутності рішення президента закон вважається схваленим та обов’язково має бути підписаний (втім, на практиці так не відбувається і закон надовго «зависає» у невизначеному стані);
3. депутати можуть прийняти пропозиції президента стандартною більшістю (226 голосів) (тоді повертаємось на пункт 1), або ж проголосувати за подолання вето – для цього потрібно щонайменше дві третини народних депутатів від конституційного складу ВР (300 голосів), такий закон президент зобов’язаний підписати упродовж 10 днів.

Отже, в ідеалі, шлях законопроєкту, ухваленого в першому читанні, триває 126 днів від моменту реєстрації, ухваленого у другому – 140, у третьому – 145. Такі розрахунки дійсні лише за умови, що голосування в парламенті відбуватиметься одразу після рішення про включення законопроєкту до порядку денного. Насправді ж терміни розгляду чітко не регламентовані, їх визначає Погоджувальна рада. Підготовлений законопроєкт може очікувати свого розгляду у ВРУ місяцями. Затримки можливі й на інших етапах (рис. 2). Наскільки вони тривалі?

Щоб відповісти на це запитання, візьмемо дані про законопроєкти, стосовно яких парламент ухвалив позитивне або негативне рішення. Для деяких етапів їхній середній час є приблизним, оскільки статуси законопроєкту, відображені в його картці, можуть стосуватися одночасно обох читань (наприклад, статус «Повернуто на доопрацювання» може означати повернення проєкту в комітет на повторне перше або на повторне друге читання). Для зручності ми відносили такі статуси до тих етапів, на яких вони зустрічаються найчастіше. Крім того, на рис. 2 згруповані перше та повторне перше читання, а також друге і повторне друге. 

Рисунок 2. Середній час проходження етапів розгляду законопроєкту – за Регламентом та фактичний

Джерело: складено авторкою за Регламентом ВРУ та даними порталу Верховної Ради. Примітка: деякі етапи не мають часових рамок у Регламенті, тому показаний лише фактичний час.

Детально про «підводні камені» на шляху законопроєкту читайте у нашому минулорічному дослідженні «Від законопроєкту до закону: процес потребує вдосконалення».

ІНТЕНСИВНІСТЬ РЕЄСТРАЦІЇ ЗАКОНОПРОЄКТІВ

Для аналізу роботи ВРУ ІХ скликання ми взяли дані з 29 серпня 2019 року до 18 лютого 2024 року включно. Усього за цей період було зареєстровано 11142 нормативно-правових акти, із них 6800 законопроєктів (61%) та 4295 постанов (38.5%). Далі розглядаємо лише законопроєкти.

Для порівняння, за весь період роботи VIII скликання Верховної Ради  (26 жовтня 2014 – 29 серпня 2019)  було зареєстровано 7704 законопроекти і 5924 постанови –  рекордну кількість за час існування незалежної України. Нинішнє скликання парламенту працює вже 4,5 роки. Якщо темп подання законопроєктів залишиться таким самим, то воно зможе опрацювати 7,5 тис. законопроєктів за 5 років. Звісно, головне – не кількість законопроєктів, а їхня якість, проте далі розглянемо деякі кількісні показники.

Порівняємо кількість реєстрацій законопроєктів у нинішньому та попередньому скликанні, згрупувавши дані поквартально. До уваги візьмемо співставний період роботи VIII скликання – 4,5 роки (з початку роботи і до 27.05.2019), за який було зареєстровано 7,5 тисячі законопроєктів.

Рисунок 3. Кількість зареєстрованих законопроєктів за 4,5 роки роботи ВР VIII і ІХ скликання поквартально з початку роботи скликання

Джерело: складено авторкою за даними порталу Верховної Ради.

З рис. 3 добре видно, що з часом законотворча активність обох скликань падала. У першому кварталі кількість законопроєктів незвично висока через перереєстрацію законопроєктів попередніх скликань: це відбувається на початку роботи новообраної Верховної Ради. За перші три місяці роботи парламенти ІХ та VIIІ скликань зареєстрували 713 та 882 ініціативи відповідно. Примітно, що Рада VIIІ скликання тримала високі темпи законотворчої роботи більше 9 місяців – за перші дві сесії було зареєстровано понад 2300 законопроєктів (у середньому по 140 за місяць), тоді як Рада ІХ скликання за еквівалентний період часу зареєструвала 1662 проєкти (в середньому 125 за місяць), зменшивши темпи одразу після перших двох місяців роботи. Кількість реєстрацій різко зменшувалася впродовж першого півріччя роботи обох скликань, і в подальшому монотонно йшла донизу.

Проте взимку та навесні 2022 року й у серпні-вересні 2023 кількість поданих законодавчих ініціатив значно збільшилась. У ці періоди депутати реєстрували багато законопроєктів, пов’язаних із воєнним станом. Улітку 2023 пожвавився процес євроінтеграції – були внесені реформаторські проєкти (№9610 щодо реалізації прав і свобод національних меншин, №9024-д про мінімальні запаси нафти для підвищення рівня енергетичної безпеки України). Вже в листопаді цього ж року Президентка Європейської комісії Урсула фон дер Ляєн заявила, що Україна виконала понад 90% зобов’язань для відкриття переговорів про вступ до ЄС, а 14 грудня 2023 року переговори розпочалися.

Серед усіх зареєстрованих у IX скликанні 1271 закон був прийнятий та підписаний, що менше, ніж кожен п’ятий (18,7%), але цей відсоток більший, ніж у попередньому скликанні (рис. 4). Відхилених законопроєктів майже удвічі більше – 2421, але переважна кількість законопроєктів «зависли» без остаточного рішення (втім, їхня частка нижча, ніж у парламенту попереднього скликання). 

Рисунок 4. Розподіл законопроєктів, які розглядала ВР IX скликання станом на 18 лютого 2024р., і ВР III-VIII скликання станом на останній день роботи, за статусом

Джерело: складено авторкою за даними порталу Верховної Ради.

Отже, для України роботу чинного складу ВР можна вважати успішною. Проте, наприклад, парламент Польщі за 2021-2023 роки ухвалив 63,2% поданих законопроєктів (усього 519),  Великобританії – 77,2% (118). Тому можна припустити, що законопроєкти в інших державах більш якісні (іншими словами, що там менше «законодавчого спаму»).

ТРИВАЛІСТЬ УХВАЛЕННЯ ТА ВІДХИЛЕННЯ ЗАКОНОПРОЄКТУ

Cередній час успішного проходження законопроєкту від реєстрації до статусу «Закон підписано» – 186 днів (рис. 5). Проте медіана становить 107 днів – це менше, ніж гіпотетичний випадок ухвалення законопроєкту в першому читанні (середній час проходження збільшують законопроєкти-«викиди»: 23% законопроєктів ставали законами довше, ніж 9 місяців). Тому можемо констатувати, що більшість законопроєктів ухвалюються доволі швидко: 55% були ухвалені менше, ніж за 126 днів (розрахований вище теоретичний термін ухвалення законопроєкту в двох читаннях). 

Рисунок 5. Розподіл часу, який минає до підписання законопроєкту, днів

Джерело: складено авторкою за даними порталу Верховної Ради. Примітка: на горизонтальній вісі час розгляду законопроєктів, на вертикальній — кількість законопроєктів

Відхилення законопроєкту триває значно довше, ніж ухвалення (рис. 6) — вочевидь, тому, що законопроєкти можуть надовго зависати у невизначеному становищі.

Рисунок 6. Тривалість ухвалення або відхилення законопроєкту

Джерело: складено авторкою за даними порталу Верховної Ради. Примітка: Перший квартиль (Q1) позначає, за скільки днів відхиляють / приймають 25% законопроєктів, медіана – 50%, а третій квартиль (Q3) – 75% законопроєктів 

У групі відхилених законопроєктів медіана — 220 днів — значно вища, ніж у групі ухвалених законопроєктів (107 днів). Водночас 75% законопроєктів відхиляють за 483 дні, тоді як три чверті ухвалених законопроєктів пройшли свій шлях до остаточного рішення майже вдвічі швидше – за 263 дні.

Порівняємо ці показники для парламенту ІХ скликання до та після повномасштабного вторгнення. До 24.02.2022 медіана часу відхилення законопроєкту становила 176 днів проти 220 зараз, а часу ухвалення – 127 проти 104 зараз. Отже, тривалість ухвалення законопроєктів значно скоротилась, натомість відхилення тепер триває на 25% довше.

ЗАКОНОПРОЄКТИ НА ОПРАЦЮВАННІ

Розглянемо детальніше, на яких етапах «висять» законопроєкти найчастіше та порівняємо зі статистикою попереднього скликання. 

Рисунок 7. Розподіл законопроектів, що опрацьовуються, станом на 18.02.2024, за статусом

Джерело: складено авторкою за даними порталу Верховної Ради. Примітка: для парламенту VIII скликання взято весь період його роботи — з 26.10.2014 до 27.08.2019

Згрупувавши всі стадії опрацювання законопроєкту в комітеті, бачимо, що три чверті (75,4%) усіх проєктів знаходяться саме там (рис. 7). Це не дивно, оскільки через велике навантаження комітети не встигають опрацювати законопроєкти вчасно. Усього комітетів 23, і в кожному від 4 до 36 людей; у середньому в одному комітеті 17 людей.

Змоделюємо «ідеальну» роботу комітету. З початку роботи скликання пройшло 1140 робочих днів, усього зареєстровано 6800 проєктів. Якщо припустити, що законопроєкти розподілені між комітетами порівну, то кожен комітет має повністю опрацьовувати законопроєкт не довше 3,8 робочих днів (насправді у комітетів на це менше часу, бо крім розгляду законопроєктів, вони виконують й іншу роботу — наприклад, можуть здійснювати контроль за виконанням Державного бюджету або взаємодіяти зі спеціалізованими наглядовими органами). За цей час комітет має встигнути попередньо розглянути законопроєкт та підготувати ключові рекомендації по ньому, які будуть озвучені під час слухання в сесійній залі. Опісля слухання комітет за потреби має допрацювати законопроєкт, узагальнити зауваження та внести правки. Інколи кількість правок вимірюється тисячами. 

Наприклад, до багатостраждального Виборчого кодексу, над яким депутати VIII скликання працювали кілька років, подали 4568 правок, і жодна з них не знайшла підтримки в залі. У підсумку на їхній розгляд пішло три пленарні тижні. А ВР ІХ скликання встановила нові рекорди – подала до «антиахметівського» урядового законопроєкту № 5600, що збільшує податкове навантаження на виробників залізорудної продукції та агросектор (встановлює мінімальну плату за землю та акцизи, оподатковує птахівників), 10902 правки, а до так званого «антиколомойського» законопроєкту (який унеможливлював повернення Приватбанку попереднім власникам) – понад 16 тисяч правок. 

Таке явище отримало назву «поправковий спам» (механізм блокування або затягування розгляду важливих законодавчих ініціатив). Для обмеження «поправкового спаму» навіть ухвалили окремий закон. Він встановлює особливу процедуру розгляду для законопроєктів, які отримали надмірну кількість правок. Згідно з нею, фракції можуть наполягати на 5 правках, а окремі депутати – лише на одній, що пришвидшить розгляд проєкту. Але все одно важливі законопроєкти отримують дуже багато правок, як-от очікуваний суспільством законопроєкт про мобілізацію, до якого подано 4195 правок до другого читання.

Очевидно, що комітети фізично не можуть виконати всі свої обов’язки вчасно та якісно. Тому варто зменшувати навантаження на комітети та парламент загалом за допомогою суворішого відбору законопроєктів ще на етапі реєстрації, аби зменшити кількість неякісних ініціатив.

Майже всі проєкти, що не лежать у комітетах, чекають на розгляд у Верховній Раді – 588 ініціатив або 21,8% від усіх, що в роботі. Нагадаємо, що тривалість очікування винесення проєкту на голосування не регламентована, і розгляд можуть переносити необмежену кількість разів. Саме на цьому етапі дуже легко «загубити» чи «притримати» законопроєкт.

Статус «Пропозиції враховано» переважно надається законопроєктам після того, як комітет завершив роботу над пропозиціями, поданими до законопроєкту після першого читання. Далі законопроєкт має знову потрапити на голосування до сесійної зали. Станом на 18 лютого 2024, 35 законопроєктів із таким статусом «зависли». 

37 законопроєктів очікують свого підпису у Президента України, один із них – ще з 2019 року. Конституція надає 15 днів на підпис Президента або накладання вето на закон.  Якщо впродовж зазначеного часу цього не стається, закон автоматично вважається схваленим та має бути оприлюдненим і набрати чинності. На практиці ж закон може «висіти» роками. Цікаво, що два такі законопроєкти ініціював сам Володимир Зеленський: проєкт про допуск збройних сил інших держав в Україну для навчань очікує підпису з грудня 2021 року і уже втратив свою актуальність, а проєкт закону про ратифікацію фінансової угоди з Європейським інвестиційним банком чекає підпису з 22 лютого 2022 року. 

Для законопроєктів, що станом на 18 лютого 2024 перебували на опрацюванні, середній час очікування на підпис Президента –  526 днів, медіана – 439 днів. При цьому на цю дату 32 із 37 законопроєктів перевищили 15-денний регламентований час очікування (рис.8).

Рисунок 8. Середній час  перебування законопроєктів, що опрацьовуються станом на 18.02.2024, на поточному етапі опрацювання

Джерело: складено авторкою за даними порталу Верховної Ради. Примітка: для кожного законопроєкту взято час від його потрапляння на поточний етап (останній серед пройдених) до 18.02.2024 

Більше половини неопрацьованих законопроєктів (1777 від 3108) були ініційовані до початку повномасштабного вторгнення, і лише у 107 із них (6%) змінився статус проходження за період великої війни.  Більшість із них уже неактуальні, і їхній розгляд може бути не на часі, проте вони збільшують середній час проходження для кожного з етапів. Якщо ж розглянути лише законопроєкти, зареєстровані під час вторгнення, фактичний час їхнього опрацювання зменшиться, але співвідношення часу перебування на кожному етапі залишиться схожим. Найдовше проєкти, ініційовані після 24.02.2024,  залишаються на етапі «Повернуто на доопрацювання» і «Опрацьовується в комітеті»  – 369 і 306 днів. Очікування підпису Президента перевищує регламентований час у 15 разів і становить 224 дні.

ЕФЕКТИВНІСТЬ КОМІТЕТІВ

Після реєстрації законопроєкт одразу потрапляє на розгляд до комітетів, де над ним проводиться основна робота. На цьому етапі швидкість проходження залежить від «працьовитості» та завантаженості комітету. 

Окрім аналізу та доопрацювання поданих ініціатив, комітети мають контролювати їхню якість та суспільну користь і відхиляти зайві. Для оцінки ефективності комітетів розглянемо частку опрацьованих законопроєктів (ухвалені чи відхилені) серед усіх поданих (рис. 9) та середній час опрацювання законопроєктів (рис. 10). Ця частка – показник того, як добре комітети справляються зі своїми прямими обов’язками. З рис. 9 та 10 видно, що найбільш ефективний – комітет із євроінтеграції. Звісно, у нього було значно менше законопроєктів, ніж, наприклад, у комітетах із правоохоронної діяльності або фінансів. Однак, комітети з питань молоді і спорту та цифрової трансформації, у яких законопроєктів було ще менше, розглядали їх в середньому майже втричі довше. «Аутсайдером» можна назвати комітет зі свободи слова, у якого за розглянутий період було лише три законопроєкти, із яких він розглянув два – в середньому за 106 днів кожен. 

Рисунок 9. Кількість законопроєктів, розглянутих та опрацьованих комітетами

Джерело: складено авторкою за даними порталу Верховної Ради

Рисунок 10. Кількість законопроєктів, частка опрацьованих та середній час розгляду одного законопроєкту за комітетами

Джерело: складено авторкою за даними порталу Верховної Ради. Примітка: розмір кола показує частку законопроєктів, опрацьованих певним комітетом, на горизонтальній вісі – загальна кількість законопроєктів, на вертикальний – середній час розгляду одного законопроєкту. Назви комітетів скорочені для зручності

Найнижча частка опрацьованих законопроєктів – у комітеті з питань соціальної політики. Цей комітет на третьому місці за кількістю проєктів, які він розглядає. За словами голови комітету Галини Третякової, більшість поданих ініціатив  передбачають великі додаткові витрати з держбюджету без реальних компенсаторів. Комітет порахував, що для виконання норм усіх законопроєктів, що надходили до нього в 2019-2020 рр., потрібно чотири річні державні бюджети країни. 

Зрозуміло, що кожен депутат хоче похвалитися «соціальним» законопроєктом у своєму доробку. Хоча багато з них так і не стають законами через відсутність фінансування, це створює навантаження на комітет. Тому варто передбачити, щоб до подібних законопроєктів, а також інші проєктів, які потребують додаткових бюджетних витрат, додавалися реалістичні, а не формальні, розрахунки цих витрат. Ці розрахунки може робити, наприклад, бюджетний офіс парламенту, коли (якщо) він буде створений.

«НАЙШВИДШІ» ТА «НАЙПОВІЛЬНІШІ» ЗАКОНОПРОЄКТИ

Очікувано очолюють список за швидкістю ухвалення постанови про запровадження надзвичайного та воєнного стану та внесення змін до бюджету з початком повномасштабного вторгнення. Ратифікація Стамбульської конвенції про запобігання насильству стосовно жінок зайняла лише 4 дні (втім, понад 10 років до цього ратифікацію відкладали з надуманих причин). 

Найдовше ж Верховна Рада ухвалювала закон про захист українських трудових мігрантів від посередників-шахраїв – 1259 днів. Цей законопроєкт включили до порядку денного ще у грудні 2019 року, прийняли в першому читанні у червні 2020. До другого читання законопроєкт мав би бути підготовлений Комітетом за 14 днів, але це сталося лише у травні 2022 року. На слуханні у липні 2022 його відправили на повторне друге читання, яке відбулося майже за рік – у березні 2023. Отже, загалом цей законопроєкт провів на опрацюванні в комітеті понад 2,5 роки, а очікував на розгляди в залі майже 9 місяців. 

Таблиця 1. Топ 10 найшвидше та найповільніше ухвалених законопроєктів

Джерело: складено авторкою за даними порталу Верховної Ради

Схожа ситуація і в іншого «антирекордсмена», Закону про підвищення штрафів за незаконну торгівлю пальним, який був підписаний через 1061 день після внесення до парламенту. Рік він знаходився на доопрацюванні між першим та другим читанням і сумарно 9 місяців очікував на розгляд у залі.

На третьому місці законопроєкт про посилення кримінальної відповідальності за службову недбалість, який очікував на друге читання понад два роки. Він доповнив статтю 367 Кримінального кодексу частиною третьою, яка встановлює покарання за службову недбалість, яка спричинила смерть людини, — позбавлення волі від 5 до 8 років. 

Законопроєкти на 4-му та 5-му місцях  «висіли» у комітетах по два роки, один –  між першим та другим читанням, а інший очікував висновку комітету про розгляд до першого читання. 

ЗАКОНОПРОЄКТИ З ЯКИХ ПИТАНЬ ПРОХОДЯТЬ РАДУ ШВИДШЕ?

Усі законопроєкти на етапі реєстрації поділяють на 8 рубрик (напрямків): безпека і оборона, галузевий розвиток, гуманітарна, економічна, соціальна та правова політики, державне будівництво і міжнародні угоди. Головне управління документального забезпечення Апарату Верховної Ради України визначає рубрику законопроекту на основі його змісту і заносить його в базу.  Розподіл ухвалених законопроєктів за рубриками представлений на рис. 11. Найбільше законопроєктів стосувалися економічної політики та галузевого розвитку (26% та 23% ухвалених законопроєктів відповідно).

Рисунок 11. Розподіл ухвалених законопроєктів за рубриками (Рада IX скликання)

Джерело: складено авторкою за даними порталу Верховної Ради.

Рисунок 12. Середній час та медіана підписання законопроєктів за рубриками (днів)

Джерело: складено авторкою за даними порталу Верховної Ради. Примітка. Розмір кола показує кількість законопроєктів

На рис. 12 показані середній та медіанний час проходження законопроєктів, які належать до різних рубрик. Природно, найшвидше ухвалювалися закони, пов’язані з безпекою та обороною, — середній час і медіана часу, що минув від подання законопроєкту до підпису президента, становлять 110 і 56 днів відповідно.

Найдовше ухвалювали законопроєкти, що стосуються галузевого розвитку та соціальної політики — в середньому 248 та 247 днів відповідно. Проте фактично найповільніше ухвалюють зміни у соціальній політиці — адже в цій рубриці медіана становить 226  днів порівняно зі 185 для галузевого розвитку.

Для законопроєктів із правової політики середній час проходження майже удвічі більший, ніж медіанний. Пояснення просте: до цієї рубрики належать декілька законопроєктів-«антирекордсменів» за швидкістю проходження парламенту – зокрема законопроєкти про захист трудових мігрантів від шахрайства та про криміналізацію контрабанди (див. Таблицю 1). 

ЯКІ ІНІЦІАТОРИ НАЙШВИДШЕ ТА НАЙЕФЕКТИВНІШЕ «ПРОВОДЯТЬ» ЗАКОНОПРОЄКТИ ЧЕРЕЗ ПАРЛАМЕНТ?

Розглянемо швидкість проходження законопроєкту, а також частку ухвалених законопроєктів за ініціаторами. Загальна кількість ініціаторів — 260: це народні депутати України,  Кабінет Міністрів та Президент України. 

Депутати можуть зареєструвати законопроєкт як одноосібно, так і групою (рис. 13). Із 6800 законопроєктів, зареєстрованих за ІХ скликання, 1645 (24%) подані кимось із депутатів одноосібно, уряд подав 899 законопроєктів (13%), Президент України – 260 (4%).

Рисунок 13. Кількість законопроєктів, ініційованих Кабміном, Президентом та депутатами, одноосібно і групами, протягом 29.08.2019 — 18.02.2024

Джерело: складено авторкою за даними порталу Верховної Ради 

Рисунок 14. Середній час розгляду законопроєктів (тобто від реєстрації до рішення про ухвалення або відхилення), ініційованих Кабміном, Президентом та депутатами, одноосібно і групами, протягом 29.08.2019 — 18.02.2024 (у днях)

Джерело: складено авторкою за даними порталу Верховної Ради.

Із законопроєктів, поданих Кабміном, 761 надійшли до Ради за підписом чинного прем’єр-міністра (в середньому він подавав один закон кожні 1,6 робочого дня). Попередній уряд під керівництвом Олексія Гончарука подав до парламенту 115 законопроєктів — у середньому один за кожні 1,1 робочого дня, тобто його «законотворча швидкість» була трохи вищою (ще 19 законопроєктів дісталися парламенту ІХ скликання «у спадок» від КМУ Володимира Гройсмана і 4 — від уряду Арсенія Яценюка). Швидкість розгляду законопроєктів уряду О.Гончарука також була вищою — в середньому 64 дні порівняно з 212 в уряду Д.Шмигаля. Втім, на період роботи першого припав початок роботи нового парламенту, який характеризувався «турборежимом» і дещо вищим ентузіазмом депутатів. 

Законопроєкти, ініційовані Володимиром Зеленським, парламент також розглядав доволі швидко — середньому 123 дні. Більш того, 78% поданих ним законопроєктів були ухвалені. Це дуже близько до показника попереднього президента Петра Порошенка, 76% законодавчих ініціатив якого стали законами.

Частки ухвалених урядових законопроєктів значно нижчі — від 21% за прем’єрства О.Гончарука до 42% «спадкових» законопроєктів уряду В.Гройсмана. Втім, відхилення їхніх  законопроєктів відбувалося швидше, ніж ухвалення, тоді як у теперішнього уряду та президента — навпаки, як показано на рис. 15Б (скоріше за все, рішення про відхилення просто відсувається на безрік).

Рисунок 15А. Розподіл законопроєктів, поданих «інституційними» авторами з 29.08.2019 року, за стадіями

Рисунок 15Б. Середній час розгляду парламентом IX скликання законопроєктів, поданих «інституційними» авторами

Джерело: складено авторкою за даними порталу Верховної Ради. Примітка. На графіку наведені імена прем’єр-міністрів, оскільки за їхнім підписом законопроєкти надходять до парламенту, однак, вони є продуктом Кабміну як інституції (аналогічно і президентські законопроєкти слід розглядати як продукт інституції).

Як видно з рис. 13, а також 16А та 16Б, народні депутати, як правило, подають законопроєкти у складі груп — адже таким чином підвищуються шанси на їхнє ухвалення.

Серед депутатів, які активно беруть участь у «групових» подачах законопроєктів, доволі мало реєструють помітну кількість законопроєктів одноосібно. Це С.Гривко, Д.Гетманцев, Г.Третьякова, Г.Мазурашу, С.Кузьміних, Я.Железняк та Ю.Камельчук.

Найбільше законопроєктів (74) одноосібно подав Сергій Гривко, який став відомим як співініціатор скандального законопроєкту №7351, який дозволяв розстріл військовослужбовців за невиконання наказів (законопроєкт наразі відкликано).

Серед депутатів, які одноосібно подали багато законопроєктів, лише Данило Гетманцев має помітну кількість таких ініціатив, що вже стали законами — 16 із 42, тобто 38% Лише у Роксолани Підласої частка ухвалених власних законопроєктів вища, ніж у Гетманцева — 40% (проте вона одноосібно подала значно менше ініціатив — 10). Результативними можна назвати також Галину Третьякову (ухвалено 7 із 27 поданих нею законопроєктів) та Ігоря Фріса (6 із 24). У решти депутатів-«одноосібників» частка ухвалених законопроєктів не перевищує 10% від поданих. Проте це не обов’язково їхня провина — адже депутати скоріше голосуватимуть за законопроєкт власної фракції, а також той, де стоїть і їхній підпис. 

Рисунок 16А. Топ-20 депутатів за кількістю законопроєктів, поданих у складі групи

Рисунок 16Б. Топ-20 депутатів за кількістю одноосібно поданих законопроєктів

Джерело: складено авторкою за даними порталу Верховної Ради

Найменша частка ухвалених законодавчих ініціатив — у колишніх представників фракції ОПЗЖ, що сформували депутатську групу «Платформа за життя та мир», та у представників ВО «Батьківщина». Більшість їхніх ініціатив відхиляють або не підписують навіть якщо вони були зареєстровані групою депутатів. Втім, представники цих фракцій також найменше підтримують реформи й частіше голосують за антиреформи. 

ПІДСУМОК

Загалом, законотворчий процес в Україні має низку системних проблем, які потребують вирішення. Наразі відсутні дієві механізми фільтрації низькоякісних законодавчих ініціатив на етапі їх реєстрації. Відтак парламентські комітети змушені опрацьовувати величезну кількість сумнівних та/або фінансово необґрунтованих законопроєктів, що суттєво уповільнює розгляд справді важливих для держави реформ. Регламент містить норми, яких на практиці не дотримуються, тож його варто оновити та чітко врегулювати часові рамки опрацювання на всіх етапах проходження законопроєкту, а також посилити відповідальність за їх недотримання.

Автори:

Дарія Колодяжна, дата-аналітикиня «Вокс Україна»

Вокс Україна

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства