У першому кварталі 2024, як і у попередньому році, головним реформатором став Кабінет міністрів

Традиційно на початку року кількість реформ значно зменшилася, однак це частково компенсувалося якістю змін. Депутати та Кабмін ініціювали кілька важливих зрушень, серед яких створення Державного реєстру санкцій, ухвалення закону про медичний канабіс та зміни до правил корпоративного управління у держкомпаніях. На жаль, вперше за майже два роки експерти Індексу зафіксували і антиреформу – нею неочікувано став закон про лобізм. Попри те, що закон є однією з вимог для початку перемовин про вступ України до ЄС, його норми написані так, що створюють ризики переслідування громадських активістів. Далі – у дослідженні «Вокс Україна».

КЛЮЧОВІ ЗМІНИ

З усіх ухвалених центральними органами влади регуляцій редколегія Індексу реформ відібрала 33 довгострокові зміни, які значно впливають на життя країни. Сім із них отримали оцінку у +2 бали чи більше – це означає, що вони мають значний потенціал позитивного впливу на країну. 

Графік 1. Розподіл регуляцій за отриманим балом, 1 квартал 2024

Джерело: 229-235 випуски Індексу реформ

*   *  *

Всі оцінки нормативних актів від експертів Індексу реформ можна знайти за посиланням.

*   *   *

Найвищу оцінку у +2,3 бали отримала постанова з новими правилами реалізації газу за угодами про розподіл продукції (інвестор фінансує розвідку та видобуток копалин і за це отримує частину видобутого, решта йде державі). Визначено, що інвестори будуть передавати державну частку газу  до ДП «Газ України», а ця  компанія продаватиме її на відкритій товарній біржі. Отримані від продажу кошти будуть перераховані до державного та місцевого бюджетів (за місцем розташування видобутку). Раніше лише у загальних рисах передбачалося, що державна частка газу має продаватися через біржі/аукціони.

Також в першому кварталі парламент ухвалив три важливі секторальні закони:

• про товарні ринки і ринки капіталу (+2 бали). Цей закон збільшує повноваження Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку (НКЦПФР) – вона отримала право розслідувати правопорушення на ринках капіталу. А нові процедури добору голови та членів комісії – на основі конкурсу та з урахуванням ділової репутації – підвищать довіру учасників ринку до комісії. Організації, що працюють на цих ринках, будуть зобов’язані запровадити механізм, який дозволить уникати конфлікту інтересів або врегульовувати його.
• про корпоративне управління держкомпаній (+2 бали). Закон ще більше розмежовує повноваження уряду та наглядових рад. За Кабміном лишається високорівневе управління: він визначатиме критерії віднесення підприємств до стратегічних або тих, які треба приватизувати, реорганізувати чи ліквідувати, а також через Мінфін буде встановлювати вимоги до рентабельності держпідприємств. Натомість наглядова рада підприємства відповідатиме за виконання встановлених вимог та за призначення і звільнення керівника підприємства.  Щоб уникнути повторення ситуації з «Нафтогазом», коли для звільнення керівника газопостачальної компанії на дві доби розпустили наглядову раду, у закон заклали запобіжник: за відсутності призначеної наглядової ради ніхто інший не може ухвалити рішення, що належать виключно до її компетенції.
• про медичний канабіс (+2 бали). В Україні дозволили обіг коноплі у медичних, промислових, освітніх та наукових цілях, а також ввезення в країну насіння канабісу, продуктів його часткової переробки (для виготовлення ліків) та рослин (для наукової діяльності). Щоб отримати дозвіл на вирощування конопель для виробництва ліків, підприємець має забезпечити простежуваність кожної рослини через цілодобовий відеонагляд за плантаціями. Кожна рослина, партія сировини, упаковка ліків буде промаркована унікальним електронним ідентифікатором, і її можна буде відстежити в електронній інформаційній системі обліку.

Важливою зміною стало створення Державного реєстру санкцій  (+2 бали). Він містить інформацію про санкції, накладені Україною на фізичних та юридичних осіб. Реєстр ведеться українською та англійською мовами та є відкритим для користувачів. 

Навесні Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) закрило свій реєстр «міжнародних спонсорів війни» (компаній, які співпрацюють з рф) через те, що внесення компаній у такий перелік не було прописано у законодавстві України і деякі країни скаржилися на появу їхніх компаній-резидентів у цьому списку.

Дві позитивні зміни стосуються підприємств. По-перше, уряд зареєстрував торговельну марку «Зроблено в Україні» та дозволив підприємствам та органам влади безкоштовно її використовувати (+2 бали). По-друге, можливості Дія.Підпис мають стати доступними і юрособам (+2 бали). Тобто представники підприємств зможуть через мобільний додаток проходити віддалену ідентифікацію, передавати електронні копії документів підприємства та накладати віддалений кваліфікований електронний підпис. Однак поки що сервіс перебуває у розробці.

Закон про лобізм (-0,5 бала) мав усі шанси стати важливою євроінтеграційною реформою, однак через спірність деяких новел він став першою антиреформою в Індексі з літа 2022 року. 

Ідея закону полягає у підвищенні прозорості взаємодії між державою як розробником політик і зацікавленими сторонами (людьми, бізнесом, іншими державами). Люди та організації, які лобіюють ухвалення нормативних актів у своїх комерційних інтересах чи в інтересах третіх осіб, мають зареєструватися в Реєстрі прозорості, який вестиме НАЗК. 

Серед ключових вад закону те, що він визначає як лобізм лише роботу задля ухвалення нормативних документів, а ось розробка певних політик чи адміністративні рішення перебуватимуть поза його увагою. 

Інше питання полягає у тому, що вважати комерційним інтересом. Бізнес-асоціації зазначають, що дії підприємств, які зараз можна трактувати в рамках права на самопредставництво, будуть кваліфікуватися як лобіювання з необхідністю реєструватися у Реєстрі, вести звітність тощо.  Діяльність бізнес-асоціацій з розробки пропозицій для покращення бізнес-клімату, імовірно, також підпадатиме під дію цього закону. Від неточності визначення «комерційного інтересу» можуть постраждати і ГО. Зазначено, що їхня діяльність не є лобіюванням, «крім випадків, якщо така діяльність стосується комерційних інтересів». Однак важко сказати, як поняття «комерційного інтересу» співвідноситься з громадськими ініціативами і чиї саме комерційні інтереси можуть братися до уваги (наприклад, заборона старих автівок зі значними викидами – це добре для екології та здоров’я, але також співпадає з комерційними інтересами  виробників та імпортерів авто).

ПРОГРЕС ЗА СФЕРАМИ ІНДЕКСУ РЕФОРМ

У першому кварталі 2024 року реформи охопили п’ять із шести напрямків спостереження: лише державні фінанси були без змін. Також не багата подіями була енергетична сфера: до Індексу потрапила лише постанова про механізм продажу газу за угодами про розподіл продукції, описана на початку статті. Про три сфери, де реформ було найбільше, ми розкажемо детальніше далі.

Графік 2. Сума балів подій за напрямками, 1 квартал 2024

Джерело: 229-235 випуски Індексу реформ. Примітка. На графіку загальна кількість подій – 35, бо дві події (закон про лобіювання та  закон про спрощення зміни цільового призначення землі для залучення інвестицій) потрапили одразу у два напрямки – «Державне управління» та «Бізнес середовище».

БІЗНЕС СЕРЕДОВИЩЕ

За три місяці ми зафіксували 14 важливих змін у цій сфері. Одна з них – це  єдина антиреформа кварталу: закон про лобіювання, описаний вище. Він потрапив не тільки у напрям «Бізнес середовище», але і в напрям «Державне управління». Також у цей напрям потрапили три події з топ реформ: порядок реалізації газу, отриманого державою за угодами про розподіл продукції, можливість безоплатно користуватися торговельною маркою «Зроблено в Україні» та проєкт Дія.Підпис для юросіб. Про інші важливі зміни з цього напрямку далі.

У першому кварталі уряд визначив критерії надання держдопомоги в різних секторах економіки: у сфері послуг, які становлять загальний економічний інтерес (+0,2 бала), у цивільній авіації (+0,35 бала), портовій інфраструктурі (+1 бал), спортивній інфраструктурі (0 балів). Спільним у них є те, що державна допомога повинна мати стимулюючий ефект і має надаватися підприємствам, що не перебувають у скрутному становищі.

Кілька змін стосуються дерегуляції. Уряд спростив ліцензування спиртових дистилятів та спиртних напоїв (+0,75 бала) – замість проходження атестації виробництва і подання цього атестату для отримання ліцензій виробники тепер подають декларацію відповідності їхньої матеріально-технічної бази вимогам законодавства. Також уряд змінив правила виробництва боєприпасів (+1 бал): виробники, які раніше отримали право на виробництво і постачання боєприпасів до безпілотників, автоматично отримали право здійснювати виробництво всіх типів боєприпасів. Для швидшого відновлення промисловості та інфраструктури депутати проголосували закон, що спрощує зміну цільового призначення землі поза населеними пунктами з сільськогосподарського на промислове (+0,75 бала). Якщо землі не відображені у затвердженій містобудівній документації на місцевому рівні, то запит на зміну призначення можна подавати без містобудівної документації та документації із землеустрою. З одного боку, це спрощує бюрократичні процедури, а з іншого – збільшує ризик недоброчесного заволодіння землею та зменшення впливу місцевої влади на рішення про використання земель на території громад.

Активна суспільна дискусія спровокувала зміни у регулюванні казино (+1 бал). Організаторів азартних ігор зобов’язали долучитися до Державної системи онлайн-моніторингу та в режимі реального часу вносити до неї інформацію про унікальні ідентифікатори гравців, прийняття і повернення ставок, виплату виграшів і таке інше.

Позитивних змін дочекалися і платники податків (+1 бал): держава скасувала штрафи за вказання неправильного бюджетного рахунку отримувача коштів (за умови своєчасної сплати податків), а також дозволила платникам податків у режимі відеоконференції долучатися до розгляду матеріалів перевірок і скарг.

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

У першому кварталі ми зафіксували 12 важливих змін у цій сфері. Антиреформа (закон про лобіювання) та дві події з топ реформ (положення про Державний реєстр санкцій і закон про корпоративне управління держкомпаній) були згадані вище. 

Зміни зачепили й управління державним майном. Кабмін розробив процедуру перетворення бюджетних унітарних підприємств у державні товариства з обмеженою відповідальністю (ТОВ) (+1 бал), адже раніше існував механізм їх перетворення лише в акціонерні товариства (АО). Через те, що в унітарних підприємствах державне майно перебуває на праві управління, а не власності, вони дуже обмежені в ухваленні рішень щодо цього майна, а також у залученні зовнішнього фінансування (адже не мають ні майна, ні статутного капіталу). Організаційна форма ТОВ позбавлена ​​цих недоліків. 

Організаційну форму змінило і ДП “Гарантований покупець” (+1 бал). Воно стало акціонерним товариством: 100% акцій належатимуть державі, вони не підлягатимуть приватизації. Зміна форми дозволить підприємству отримати статутний капітал та більш прозору систему управління.

Держава пом’якшила правила оренди державного майна для організацій, що надають соціальні послуги (відділи психологічної підтримки, денний догляд дітей з інвалідністю, соціально-трудова адаптація тощо) (+0,25 бала). Тепер на пільгову оренду за ціною 1% від вартості майна можуть претендувати не тільки комунальні та державні установи і ГО, а й представники приватого сектору. Також зменшився пакет документів для подачі заяви на пільгу – достатньо лише довідки про включення організації до Реєстру надавачів та отримувачів соціальної допомоги.

Також Кабмін оновив порядок користування землями водного фонду (+1,5 бала). Новий порядок доповнює перелік земель, що належать до земель водного фонду, островами і прибережними смугами, не зайнятими лісами, землями під водосховищами, штучно створеними земельними ділянками в акваторіях морських портів. Порядок чітко визначає перелік робіт, які можуть вестися на землях водного фонду. Це зокрема будівництво гідротехнічних иа фортифікаційних споруд, прокладання трубопроводів, днопоглиблення і тому подібне.

Зрушила з місця реформа оплати праці держслужбовців: уряд затвердив систему оплати праці на основі класифікації посад та грейдів (+1 бал). Всі існуючі посади держслужбовців поділені на рівні (9 рівнів посад), сім’ї (27 сімей посад за напрямками: адміністративне керівництво, господарські функції, міжнародне співробітництво та інші) та грейди (15 грейдів – рівнів оплати праці). Постанова затверджує схему посадових окладів відповідно до рівня та сім’ї посад.

Відтепер сільські та селищні громади зможуть самостійно залучати кредитні кошти (+1 бал). Раніше така опція була доступна лише для обласних бюджетів та бюджетів міських територіальних громад. Це підвищить самостійність місцевих органів влади і дозволить їм бути більш гнучкими у фінансових питаннях.

ЛЮДСЬКИЙ КАПІТАЛ

За три місяці у цій сфері ми зафіксували 5 важливих змін, які охоплюють медичну сферу та соціальний захист.

Окрім вищезгаданого закону про медичний канабіс, реформи у сфері охорони здоров’я просували закон про надання домедичної допомоги та медичної допомоги на догоспітальному етапі під час ведення бойових дій за стандартами НАТО (+1 бал) та постанова, що розширює використання телемедицини (консультування через відеозв’язок) при наданні реабілітаційних послуг (+1 бал).

Прогрес у соціальному захисті забезпечила спроба поліпшити житлові умови внутрішньо переміщених осіб. До пріоритетних категорій ВПО для надання тимчасового житла додали внутрішньо переміщені сім’ї військовослужбовців та ВПО з тієї громади, яка буде забезпечувати їх житлом. Також постанова (+1 бал) виправила проблему з реєстрацію потреби у житлі: раніше громади, які не мали вільного житлового фонду, відмовлялися брати ВПО на облік як таких, що потребують житла. Тепер це не може бути причиною у відмові, а профінансувати житло для ВПО може не тільки приймаюча громада, але й органи влади тих територій, звідки ці люди виїхали. Інша зміна в цій сфері стосується Центрів життєстійкості, які в перспективі мають з’явитися в усіх громадах (+0,5 бала). Це соціальні простори, де буде надаватися психологічна підтримка людям, зокрема консультації психолога, групи взаємопідтримки, допомога з різних соціальних питань. Постанова встановлює критерії доступності та безпеки – кожен центр повинен мати укриття.

ХТО НАЙБІЛЬШИЙ ЗМІНОТВОРЕЦЬ?

У першому кварталі 2024, як і у попередньому році, головним реформатором став Кабінет Міністрів: він написав 21 реформаторську постанову та 2 закони. Парламентарі ініціювали 8 реформ. Президент та НБУ – по одній: указ про Державний реєстр санкцій та нові нормативи ліквідності для банківських груп (з 2025 року необхідний рівень ліквідності банківської групи для покриття чистого очікуваного відпливу грошових коштів протягом 30 календарних днів з урахуванням стрес-сценарію, та мінімально необхідний рівень стабільного фінансування банківської групи на горизонті один рік мають становити 100%).

Графік 3. Ініціатори реформ у 1 кварталі 2024

Джерело: 229-235 випуски Індексу реформ

У першому кварталі 2024 року порівняно з попереднім кварталом: 

• кількість реформ суттєво впала  – з 51 до 33;
• середня оцінка раунду лишилася на низькому рівні – 0,7 балів;
• середня оцінка події залишилася без змін – 1,1 бала з діапазону від -5 до +5. 

Графік 4. Середньоквартальне значення Індексу реформ

Джерело: 229-235 випуски Індексу реформ

*  *   *

Вже третій рік поспіль ми спостерігаємо зменшення кількості реформаторських нормативних актів на початку року та зростання кількості реформ у другій половині року. На жаль, виклики через які проходить Україна, не дають права на відпочинок, тому сподіваємось, що влада значно посилить свої зусилля вже у другому кварталі, не очікуючи кінця року, щоб підтягати «хвости». До того ж, план дій зрозумілий: Україна разом із міжнародними партнерами затвердила перелік необхідних інституційних та секторальних реформ.

Автори:

Ксенія Алеканкіна, лідерка проєкту «Індекс реформ», комунікаційна менеджерка

«Вокс Україна»

«VoxUkraine» – аналітичний центр, який досліджує розвиток економіки, державного управління, суспільних та реформаторських процесів.

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства