Чи допоможе новий інструмент боротьби з корупцією гармонізувати українське законодавство з правом ЄС

Цивільна конфіскація – чи не найновіший інструмент боротьби з корупцією на теренах України. Її ключова ідея полягає в позбавленні прав на майно публічних службовців, які не змогли довести законність його отримання.

Які ж загалом виклики постають під час розгляду справ щодо цивільної конфіскації? Спробуємо розібратися.

ЦИВІЛЬНА КОНФІСКАЦІЯ: ВІД ІДЕЇ ДО РЕАЛІЗАЦІЇ

В Україні справи щодо цивільної конфіскації розглядає Вищий антикорупційний суд, а позов про визнання активів необґрунтованими подають прокурори Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та Офісу Генпрокурора. Але шлях до сталості такої процедури був тривалим.

Взагалі підґрунтя цивільної конфіскації закладене у низці міжнародних договорів, зокрема ст. 20 Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією, ст. 54 Конвенції ООН проти корупції та іншими. Правомірність застосування такого інструмента в контексті позбавлення права власності підтвердив і Європейський суд з прав людини.

У 2015 році Верховна Рада ухвалила закон №198-VIII, яким вперше в Україні дозволила конфісковувати у цивільному порядку необґрунтовані активи посадовців. Та цей механізм був «урізаним», адже застосовувався лише після засудження особи за злочини і широкого поширення взагалі не набув.

Одним із поштовхів для змін до процедури цивільної конфіскації стало Рішення Конституційного Суду України від 26 лютого 2019 року про визнання неконституційною статтю 368-2 Кримінального кодексу України (КК України) про незаконне збагачення. 

У рішенні було наголошено на тому, що протидія корупції в Україні – завдання виняткового суспільного та державного значення, а криміналізація незаконного збагачення – важливий юридичний засіб реалізації державної політики у цій сфері. Воднораз під час визначення злочином такого діяння, як незаконне збагачення, треба обов’язково враховувати конституційні положення, що встановлюють принципи юридичної відповідальності, права і свободи людини й громадянина, а також їх гарантії.

Саме тому у 2019 році Верховна Рада ухвалила закон №263-IX, яким, крім відновлення кримінальної відповідальності за незаконне збагачення (з урахуванням висновків КСУ), запровадила оновлений механізм цивільної конфіскації, що не вимагає засудження особи для конфіскації необґрунтованих активів. Проте більшість зауважень під час його розроблення або проігнорували, або залишили їх вирішення на розсуд суду та прокурорів. Це й зумовило деякі труднощі як у теорії, так і на практиці застосування цивільної конфіскації необґрунтованих активів.

ЗА ЯКИМИ ПРАВИЛАМИ АКТИВИ ВИЗНАЮТЬ НЕОБҐРУНТОВАНИМИ?

Оновлена модель визнання активів (доходів від них) необґрунтованими стала інструментом позбавлення особи статків, які не відповідають її законним доходам. За цим підходом держава припускає протиправне набуття таких активів, але не доводить їх конкретні способи отримання, і застосовується така конфіскація лише до майна, пов’язаного з публічними службовцями.

Головна особливість цивільної конфіскації полягає у відсутності потреби встановлювати вину особи у вчиненні правопорушення, внаслідок якого вона отримала певні активи. У таких випадках використання кримінально-правових механізмів боротьби з корупцією не завжди виправдане й ускладнюється високою латентністю (прихованістю) корупції. Бо якщо посадовець все ж отримав якісь «відкати» чи неправомірну вигоду, і це пройшло поза увагою правоохоронних органів або за їх сприяння, довести в суді факт вчинення такого кримінального правопорушення не завжди просто.

Застосування цивільної конфіскації відповідно до ч. 2 ст. 290 Цивільного процесуального кодексу України (ЦПК України) можливе тоді, якщо вартість активів варіюється від 500 прожиткових мінімумів на дату набрання чинності законом, а це 1 003 500 грн до 6500 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (на 1 січня 2024 року це  становить 9 841 000 грн).

Водночас вихід за межу цього вищого порогу вже зумовлює кримінальну відповідальність за ст. 368-5 КК України (незаконне збагачення).

За своїм змістом цивільні та кримінальні справи про необґрунтовані активи стосуються вирішення ідентичних ситуацій: набуття службовою особою активів або доходів від них, які, очевидно, не відповідають її законним доходам. Однак процедура вирішення кардинально інша.

Наприклад, очільникові АМКУ ставлять за провину незаконне збагачення. Він ще на посаді керівника Донецької ОДА, ймовірно, набув 21 об’єкт нерухомості та люксовий автомобіль, зареєструвавши майно на родичів своєї дружини. Тут ідеться саме про незаконне збагачення, тому що різниця між вартістю вказаного майна та наявними коштами посадовця і його дружини становила 56,2 млн грн. А ось до активів начальника Вінницького об’єднаного міського територіального центру комплектування та соціальної підтримки вже застосовували процедуру цивільної конфіскації, адже він незаконно набув квартиру вартістю 1,2 млн грн. 

Тож цивільна конфіскація дає змогу без засудження особи «поза розумним сумнівом» швидко та ефективно позбавити посадовця майна, яке він здобув за незаконні доходи. Стандарт доказування «поза розумним сумнівом» означає, що сукупність обставин справи, встановлена під час судового розгляду, виключає будь-яке інше розумне пояснення події, яка є предметом судового розгляду, крім того, що інкримінований злочин був учинений, і обвинувачений винний у його вчиненні. А в цивільній конфіскації застосовується інший стандарт – «переваги доказів», про який ми докладніше розповімо далі.

Щоб ініціювати позов, прокурор САП або ОГП (якщо працівник САП чи НАБУ набув необґрунтовані активи) збирає доказову базу та формує цивільний позов до посадовця, який, імовірно, набув необґрунтовані активи. А ВАКС слухає ці справи у порядку цивільного судочинства.

Цікаво, що справу слухають не проти самої особи (in personam), а стосовно її майна (in rem). Тобто для конфіскації оцінюють не дії особи, а недостатність законних доходів для набуття активів. Власник тут відіграє другорядну роль.

Під час вирішення такої справи суд повинен з’ясувати відповіді на низку запитань. 

1. Чи вартість активу відповідає порогам? 

2. Чи був актив набутий після набрання чинності законом?

3. Чи є відповідач особою, уповноваженою на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування?

4. Чи є зв`язок між посадовцем та активом?

5. Чи можливо з доказів встановити, що посадовець мав достатньо законних доходів для набуття цих активів?

Водночас за цивільним законодавством діє презумпція правомірності набуття права власності. Але в цій категорії справ ВАКС сформулював позицію про «презумпцію необґрунтованості активів». І суд використовує її так: якщо походження коштів на придбання активу залишається невідомим, то суд не може дійти висновку про законність джерел цих коштів. Тобто від самого початку презюмується більша ймовірність того, що актив необґрунтований, до моменту, коли відповідач не спростує це, довівши законність цього майна.

ТРУДНОЩІ УХВАЛЕННЯ ЗАКОНУ ПРО ЦИВІЛЬНУ КОНФІСКАЦІЮ

Розроблення та ухвалення законопроєкту про цивільну конфіскацію були дуже суперечливими, оскільки первинна редакція пропонувала низку ноу-хау, в яких багато інституцій вбачали серйозні ризики.

Зокрема, перша редакція пропонувала поширити свою дію на активи, набуті протягом чотирьох років до ухвалення законопроєкту. До другого читання з’явилася пропозиція змінити ці чотири роки на три, та це ситуацію не поліпшило. Фактично ішлося про застосування зворотної дії закону в часі, чого за Конституцією України у таких випадках робити не можна. Тому нардепи вказане положення прибрали, й наразі можливе стягнення лише активів, набутих після 28 листопада 2019 року, – дати набрання чинності законом.

До слова, в одній зі справ щодо цивільної конфіскації майна працівниці митниці прокурор САП зауважував, що деякі активи мають ознаки необґрунтованих, але оскільки вони були набуті до набрання чинності закону, позов щодо них не заявляється.

Головне юридичне управління Верховної Ради звертало увагу й на невиправдану конкуренцію цивільної конфіскації та кримінальної відповідальності за незаконне збагачення. Досі є можливість уникати кримінальної відповідальності, штучно «розділивши» активи та ініціювавши їх стягнення у цивільному порядку, замість кримінального розгляду справи.

Конкуренція процесів – це не виключно теоретична проблема. Вона вже має реальний практичний вияв в одній зі справ про цивільну конфіскацію, яка стосувалася колишнього заступника директора департаменту превентивної діяльності Національної поліції України. У цьому провадженні кошти розглядають одночасно як необґрунтовані активи у цивільному судочинстві та як речові докази в кримінальному провадженні.

Водночас наразі серйозних махінацій з уникненням кримінальної відповідальності за допомогою механізмів цивільної конфіскації ми не виявили. 

Загрозою для реальної імплементації нових законодавчих норм було й перевантаження суддів, оскільки справи щодо цивільної конфіскації має слухати Вищий антикорупційний суд. Після ухвалення закону прогнозувалося, що до ВАКС надійде така кількість цивільних позовів, з якими він не зможе впоратися, але цього не сталося. 

Багато запитань було й до вже згаданого стандарту доказування. Нардепи запропонували використовувати новий стандарт переконливості доказів «переваги доказів», який не був притаманним українській правовій системі, а його зміст ніде не розкривали. 

Це могло створити загрозу свавілля правоохоронців і суддів, оскільки питання доказування тісно повʼязане зі збором доказів. Закон не деталізував ці процеси, чим ставив під сумнів законність процедури цивільної конфіскації взагалі, адже потенційні відповідачі не мали жодних прав під час збирання доказів. Ця проблема, хоч і менш гостро, але й досі залишається актуальною. Але її намагаються усунути через напрацювання судової практики, про що докладніше ми розповімо далі.

Не всі ці ризики нардепи врахували, їх подолання стало завданням для судової практики. І сьогодні ми можемо констатувати, що це, великою мірою, вдалося.

ПРАКТИКА ВАКС ЩОДО ЦИВІЛЬНОЇ КОНФІСКАЦІЇ

Перші цивільні позови до ВАКС надійшли лише у 2021 році. На вересень 2024 року суд ухвалив 15 рішень у справах про цивільну конфіскацію. Двічі прокурорам САП судді ВАКС відмовили у задоволенні позову, шість разів позовні вимоги задовольняли частково та сім – повністю. Ще шість справ перебувають на розгляді в першій інстанції.

Зі статистики видно, що позовів про цивільну конфіскацію небагато. У середньому на рік ВАКС слухає 3–4 такі справи – це при тому, що загалом за рік Антикорсуд розглядає близько 50 кримінальних справ.

Слухання справ про цивільну конфіскацію займає значно менше часу, ніж розгляд інших корупційних проваджень. Середній час їх розгляду становить 70 днів, тоді як кримінальні справи, по суті, слухають значно довше – понад 508 днів на одну справу. 

Примітно, що, попри швидкість розгляду таких справ, тенденції їх частого ініціювання спостерігаємо лише тепер. Це може бути повʼязано передусім із відносно недавнім стартом використання нового механізму, адже перший позов скерували до суду лише у 2021 році – після відновлення Верховною Радою повноважень НАЗК, які за загальновідомим рішенням Конституційного Суду були визнані неконституційними.

Саме процедури декларування статків та моніторингу способу життя посадовців, ящо проводить НАЗК, мали б бути першими джерелами відомостей про ймовірні факти набуття необґрунтованих активів. І з аналізу судових рішень у цих справах бачимо, що якраз декларації та інші матеріали НАЗК є в основі доказової бази прокурорів САП для доведення необґрунтованості активу. 

Крім того, на кількість позовів щодо цивільної конфіскації явно вплинуло й зупинення декларування посадовців. Тому відновлення цього обовʼязку та активізація перевірки декларацій надалі може ще збільшити кількість позовів.

Уже у 2024 році прокурори САП скерували кілька позовів, рекордних за вартістю активів. Зокрема, 10 травня прокурор подав позов на майже 7 млн грн щодо визнання необґрунтованими активів начальника територіального сервісного центру регіонального сервісного центру ГСЦ МВС у Дніпропетровській області. Ще раніше, у березні, прокурори заявили позов до керівника одного з секторів Київської митниці про конфіскацію понад 8,6 млн грн. Обидва ці позови ВАКС уже розглянув та задовольнив.

Яскравим показником результативності роботи ВАКС у таких справах є вартість конфіскованих активів. За понад три роки через механізм цивільної конфіскації Антикорсуд у 13 позитивних для САП справах стягнув на користь держави більше ніж 44,5 млн грн.

На вересень 2024 року у ВАКС на розгляді перебувають шість справ щодо цивільної конфіскації, а загальна сума заявлених позовних вимог у них становить 23,6 млн грн.

Найчастіше САП звертається з проханням конфіскувати кошти, що становлять вартість  необґрунтовано набутих об’єктів нерухомості. На вересень 2024 року їх просили стягнути у кількості 40 об’єктів (земельні ділянки, квартири, будинки, паркомісця). Двічі в таких клопотаннях ішлося про стягнення власне коштів, а транспортних засобів просили стягнути вісім одиниць. 

Суб’єктний склад осіб, в яких конфіскують таке майно, теж різноманітний. На вересень 2023 року відповідачами у справах про цивільну конфіскацію були вісім правоохоронців, п’ять митників та податківців, два народних депутати, два місцевих депутати, два посадовці міграційної служби, три посадовці ТЦК та СП, суддя, посадовець сервісного центру МВС та 12 приватних осіб.

Тому можна констатувати, що кількість позовів із цивільної конфіскації збільшується, а застосовується цей інститут до різних субʼєктів. Також швидкість розгляду таких справ реально більша, ніж у кримінальних.

ОСОБЛИВОСТІ РОЗГЛЯДУ СПРАВ ІЗ ЦИВІЛЬНОЇ КОНФІСКАЦІЇ

На вересень 2024 року 11 з 15 рішень оскаржувалися до Апеляційної палати ВАКС: одне рішення було змінене, вісім – залишені без змін, а щодо двох продовжується слухання в апеляції. 

Хоч загалом рішень із цивільної конфіскації не так багато, певні проблеми цієї процедури вже можна виокремити.

НИЖЧА РЕГЛАМЕНТАЦІЯ ПРОЦЕСУ ЗБОРУ ДОКАЗІВ, НІЖ У КРИМІНАЛЬНОМУ ПРОЦЕСІ

Збором доказової бази для справ щодо цивільної конфіскації за загальним правилом займаються НАБУ та САП. Також ці функції в певних випадках можуть виконувати ДБР та Офіс Генпрокурора, зокрема коли позови стосуються працівників НАБУ чи САП.

Крім цього, важливу роль знову ж відіграє НАЗК, яке у разі виявлення необґрунтованих активів ініціює питання про їх стягнення перед загаданими органами.

Процедура збору доказової бази чітко не регламентована, і ця проблема була відома під час розроблення законопроєкту про цивільну конфіскацію. Законодавство передбачає право згаданих вище органів збирати докази через подання запитів, отримання відомостей з реєстрів та інших баз даних, а також можливість ознайомлюватися з певною інформацією в різних органах публічної влади. Та це не перешкоджає відповідачам ставити під сумнів порядок збору доказів прокурорами САП.

Тож у деяких справах суд не враховував зібрані відомості через порушення правил збору доказів. Зокрема, у справі проти заступника начальника одного з відділів Одеської митниці Віктора Ткаченка суд не врахував пояснення  осіб, яких опитали працівники НАБУ. Адже закон таке опитування прямо не дозволяє, а тому отримані пояснення суд прийняти не може.

Така практика ВАКС вносить визначеність у процеси збору доказів, і це, безперечно, позитивно, з огляду на розмитість деяких положень закону.

Отже, проблема невизначеності правил збору доказів на підтвердження того, що посадовці набули необґрунтовані активи, вирішує судова практика. Проте, щоб унеможливити різні підходи до оцінювання джерел доказів, варто узагальнити практику з цих питань або ж урегулювати їх у законі.

ОЦІНЮВАННЯ ВАРТОСТІ АКТИВІВ, РОЗМІРУ ЗАКОННИХ ДОХОДІВ ТА ВИТРАТ

Головним питанням під час розгляду справ залишається оцінювання вартості активів  порівняно із законними доходами посадовців.

У порядку цивільної конфіскації стягуються необґрунтовані активи, вартість яких варіюється від 1 003 500 грн до 9 841 000 грн (у 2024 році). Вихід за ці межі є підставою для відмови у позові. 

Зокрема, прокурор звернувся з позовом про конфіскацію частини вартості квартири в 1,46 млн грн до подружжя посадовців Новомосковського райвідділку Нацполіції. У процесі розгляду справи суд визнав необґрунтованими лише 922,5 тис. грн, тобто менше від законом встановленої суми, тому й відмовив прокурору в стягненні цих коштів.

Подаючи апеляцію, прокурорка стверджувала, що така відмова суду не правомірна, адже вартість необґрунтованих активів, на її думку, є фільтром лише на етапі приймання позову до розгляду. А вже якщо суд визнає позов обґрунтованим лише в частині, то все одно повинен його задовольнити і стягнути активи, які законом визначені менше від встановленого розміру. Однак Апеляційна палата ВАКС не погодилася з цією позицією прокурорки.

Установлений законом мінімальний розмір необґрунтованих активів не застосовується, лише якщо конфіскують не самі активи, а доходи від них. Приклад – справа щодо активів заступника директора департаменту превентивної діяльності Національної поліції. Після визнання необґрунтованими коштів на його депозитних рахунках, а саме 2 300 800 грн та $35 481, прокурор САП звернувся з позовом про стягнення 399 070,06 грн та $314 виплат за депозитом з цих коштів, і суд його задовольнив.

Оцінюючи розмір необґрунтованих активів, суд розраховує різницю між максимально можливими законними доходами та розумно можливими витратами. Наприклад, у справі про квартиру начальниці відділу митного оформлення митного поста «Городок» Львівської митниці Державної митної служби суд розраховував різницю між законними доходами та витратами на придбання нерухомості та транспортних засобів. Також суд врахував матеріали Держстату про середні сукупні витрати за місяць у розрахунку на одне домогосподарство (сім`ю) в різні роки. 

Законними доходами, за статтею 290 ЦПК України, є заробітна плата, гонорари, дивіденди, проценти, роялті, виплати благодійної допомоги, пенсії, доходи від продажу майна, грошові збереження, збереження у валюті, дорогоцінних металах та інші незаборонені доходи.

Перше джерело, з якого роблять розрахунки законних доходів, – декларації посадовця за періоди, в яких відбулося набуття активу. І для їх розрахунку суд вдається до додавання доходів, вказаних у деклараціях, за рік придбання активу та попередній до нього. Грошові ж активи оцінюють з огляду на звітний період, коли придбали актив.

Суд не бере в розрахунки ті грошові кошти особи, які не змінилися після придбання активу, інакше це повинно бути відображено у відповідній декларації. Пояснюючи, звідки в них додаткові кошти, посадовці зазвичай надають суду докази отримання позик, фінансової допомоги тощо. Однак суд не завжди їх приймає, оцінюючи реальність таких зобов’язань. 

Так було у справі щодо депутата міськради на Дніпропетровщині, який набув будинок та земельну ділянку за 2,4 млн грн, отримані у позику. Суд піддав сумніву реальність позики у 2,4 млн грн, оскільки вона відбувалася відразу після знайомства відповідача та позикодавця через їхні нібито дружні відносини та без будь-яких гарантій повернення коштів (поруки, застави тощо). Подібне було й у справі щодо одеського митника.

Інколи такі документи все ж бере суд до уваги, вони стають підставою для часткового задоволення вимог. А інколи ВАКС взагалі відмовляє у позові прокурору САП, якщо той не зміг довести, що вартість необґрунтованих активів посадовця перевищує поріг у 1 003 500 грн.

Отже, важливу роль у цьому доказуванні відіграють і розумно можливі витрати. Суд найперше розраховує законні доходи особи, з яких потім вираховують розумно можливі витрати. У підсумку отримується вартість необґрунтованого активу.

Суму витрат суд формує з огляду на документально підтверджені видатки особи. Крім цього, для їх пояснення ВАКС також вдається до оцінювання витрат з позиції здорового глузду, коли розрахувати сукупні побутові витрати неможливо. Тому встановлена під час розгляду справи сума витрат не враховує непідтверджені документально витрати на харчування, одяг, сплату комунальних послуг, підтримання житла, проїзд у транспорті, підтримку здоров’я тощо.

Уникнути подібних труднощів можна було б, якби прокурор опитував потенційного відповідача. Однак щодо цього є кілька застережень. 

По-перше, пояснення від особи за законом прокурор може отримати лише за її згоди та виключно для з’ясування підстав для представництва у цій справі. Тобто для збирання показань як доказів у справі про цивільну конфіскацію повноважень прокурор не має. 

По-друге, таке опитування може призвести до того, що потенційні відповідачі ще до позову продадуть чи перепишуть потенційно необґрунтований актив, тобто це ускладнить справу. Утім, якщо прокурор звертається з позовом за результатами моніторингу способу життя посадовця, то у разі встановлення невідповідності рівня життя доходам цієї особи НАЗК повідомляє її про такий факт та дає їй можливість протягом десяти робочих днів надати письмове пояснення. 

Отже, перебуваючи на публічній службі, особам варто особливу увагу приділяти документуванню як доходів (це відбувається через подання е-декларацій), так і витрат. А для поліпшення якості поданих позовів треба враховувати інформацію про витрати особи, зосібна через зʼясування позиції потенційного відповідача. Для цього прокурорів слід наділити відповідними повноваженнями за законом.

ФОРМА СТЯГНЕННЯ НЕОБҐРУНТОВАНИХ АКТИВІВ 

Суперечливим у практиці виявилося питання форми стягнення активу: у його вартості чи в натурі. 

Буквальне тлумачення ст. 292 ЦПК України каже, що у разі визнання активу необґрунтованим стягувати слід його весь або його виділену частину. Однак, якщо таку частину виділити неможливо, то стягується її вартість. Так само вартість активу стягується й у разі фактичної неможливості конфіскувати необґрунтований актив, наприклад, коли це майно вже не перебуває у володінні відповідачів. 

Прокурори САП заявляють позови про стягнення самого активу, його вартості або грошових коштів, витрачених на його придбання. Законодавство не передбачає, за яких умов та коли доречно використовувати той чи той спосіб захисту, однак від вибору такого способу прямо залежить рівень втручання у права відповідача.

Ідеться про те, що із часом вартість активів може збільшуватися через звичайне ринкове підняття ціни або ж поліпшення.

Прокурори САП зазвичай звертаються з проханням стягнути не безпосередньо сам актив, а його вартість чи частину вартості на дату набуття (згідно з ч. 3 ст. 290 ЦПК України). Такий підхід до цивільної конфіскації найбільш ліберальний і не допускає випадкового стягнення законних активів.

Та проблема в тому, що ідеться про стягнення суми «на дату набуття», а це дає змогу посадовцям заробляти на ринкових коливаннях ціни активів (здебільшого нерухомості), що також можна вважати доходом від необґрунтованого активу.

Так було, наприклад, у справі щодо начальниці відділу Львівської митниці, з якої стягнули 1,86 млн грн, тобто вартість квартири станом на дату її набуття. Водночас на дату постановлення рішення середня ринкова вартість такої трикімнатної квартири на 103,3 кв. становила понад 5 млн грн. Різниця колосальна – понад 3 млн грн.

Та є у практиці ВАКС дві справи, де прокурор просив стягнути самі активи, а не їх вартість. Одна з них завершилася відмовою у визнанні активів необґрунтованими та, відповідно, у стягненні, інша ж мала більшу результативність.

Ця справа стосувалася активів Одеського митника. Суд вирішив конфіскувати, окрім іншого, квартиру, однак у межах її вартості на момент придбання. Водночас Апеляційна палата змінила форму конфіскації на стягнення лише грошової суми. Адже у квартирі проводилися суттєві поліпшення (ремонт), але вже не коштом необґрунтованих активів, що довів відповідач.

Цікаво, що 20 червня 2024 року у справі про цивільну конфіскацію активів начальниці відділу Львівської митниці Верховний Суд зробив суттєво інший висновок. Суд вказав, що вказівка вартості має значення для кваліфікації такого активу як необґрунтованого, а не для стягнення його в дохід держави. Тому судам не потрібно зазначати вартість активу або визначати певну суму грошових коштів, в межах якої має бути звернено стягнення на майно. Тобто стягувати треба не вартість активу, встановлену на дату його набуття, а саме це майно.

Натомість шість рішень ВАКС про задоволення позову прокурора про стягнення активів (крім грошових коштів) стосуються стягнення саме їх вартості на дату набуття або стягнення активу в межах певної суми. Тобто ідеться виключно про грошові кошти, витрачені на придбання цих необґрунтованих активів.

Тому цей висновок Верховного Суду йде всупереч з практикою ВАКС та, очевидно, ставить відповідачів у значно гірше становище, оскільки допускає конфіскацію активу з усіма його покращеннями та збільшенням у вартості.

Міжнародні стандарти конфіскації без вироку трактують, що у разі змішування злочинного активу із законним «mixing property» допускається конфіскація саме незаконної його частини. 

Сформульований висновок Верховного Суду від 20 червня 2024 року не враховує різні ситуації, коли законний актив може бути перемішаний з необґрунтованим. А тому це здатне створити небезпечний прецедент надто репресивного та невибіркового механізму цивільної конфіскації. 

Та варто розраховувати, що Верховний Суд дасть більш деталізований висновок уже в іншій справі, яку, на жаль, Велика палата Верховного Суду відмовилася розглядати. 21 жовтня Спеціалізована антикорупційна прокуратура повідомила, що Верховний Суд у цій справі поставив крапку, визнавши рішення ВАКС законним. Однак на момент публікації цього матеріалу повного тексту рішення ще немає.

У цьому провадженні прокурор заявив вимогу про стягнення не спірної квартири чи її вартості, а грошових коштів, використаних на придбання. ВАКС стягнув частину вартості активу, визнаного необґрунтованим, і АП ВАКС залишила це рішення без змін.

Тому перед Верховним Судом постали важливі питання про можливість:

● прокурору – заявляти вимогу про стягнення грошових коштів, використаних для придбання необґрунтованих активів, а не самого активу;

● суду – стягувати різницю між вартістю набутих необґрунтованих активів та максимально можливими законними доходами посадовця;

● прокурору – подавати позов до іншої фізичної чи юридичної особи (а не виключно до посадовця), якщо питання про стягнення активів у таких осіб не ставиться перед судом.

Сподіваємося, що відповіді Верховного Суду достатньо обґрунтовані та повні й допоможуть скерувати практику розгляду справ про цивільну конфіскацію у правильне річище.

На наш погляд, найраціональнішим є підхід до стягнення власне необґрунтованого активу, а не його вартості, але лише в тих випадках, коли щодо нього не здійснювалися невіддільні поліпшення за законні доходи. Це дасть змогу уникнути можливості посадовцям заробляти на ринкових коливаннях ціни активів.  

Якщо ж виокремити «законний» актив від «необґрунтовано набутого» неможливо, то раціональною буде конфіскація саме ринкової вартості необґрунтованої частини. Так само, коли відповідач продав необґрунтований актив, то конфіскації має підлягати дохід від його реалізації або кошти в розмірі ринкової вартості на момент відчуження, якщо актив реалізувався безоплатно чи за заниженою вартістю.

УСТАНОВЛЕННЯ ЗВ’ЯЗКУ ПОСАДОВЦЯ З АКТИВОМ

Визнання активу необґрунтованим можливе лише за умови встановлення зв’язку між ним та посадовцем. Цей зв’язок може виражатися в безпосередньому володінні особою активом, номінальному володінні іншою особою за дорученням, а також у діях, тотожних розпорядженню активами.

Доведення цього зв’язку – одне з найскладніших завдань прокурорів САП.

В основу обґрунтування такого звʼязку покладають показання свідків (продавців активів, номінальних володільців, родичів), інформацію про телефонні з’єднання посадовців, відеозаписи публічних місць, діалоги з месенджерів тощо.

Оцінюючи факт набуття необґрунтованих активів, суд керується стандартом доведення «перевага доказів». І саме логічні помилки у позиціях сторін стають ключовими орієнтирами для суддів під час визнання того чи того факту більш вірогідним.

Наприклад, у відомій справі «жомової ями» екснардеп Ілля Кива намагався довести, що володів майном законно, а продаж активу, від якого він отримав сумнівні 1,25 млн грн, вчинили без його відома по-шахрайськи. Та судді критично оцінили це твердження і виявили сумнів в реальності правочину надання жомової ями в оренду, адже компанія-орендар не користувалася нею.

Описуючи зв’язок квартири та двох паркомісць із колишнім начальником Одеської митниці, суд також знайшов у його твердженнях неузгодженості. Відповідач заявив, що нерухомість купила його матір-пенсіонерка, яка там проживала з 2020 року. Однак з допиту продавця та трекінгу телефонних з’єднань встановили, що пошуком нерухомості та її оформленням займався сам відповідач. Крім того, з 2020 до 2022 року у квартирі тривав ремонт, що не дало б змоги матері там проживати. Сумнівним для суду було й те, що, не маючи автомобілів, мати відповідача придбала два паркомісця. Тому в цій справі ВАКС установив, що мати була лише номінальною власницею нерухомості, а фактичний її користувач – сам посадовець.

Чи не найскладніше питання у такій категорії справ – забезпечення прав третіх осіб,  фактичних володільців активів, які прокурор вважає необґрунтованим.

Практика показує: один із найпоширеніших способів маскування необґрунтованих активів посадовців є номінальне їх володіння особою, яка не є посадовцем. І за цих умов суд повинен проаналізувати фінансову спроможність обох на придбання спірного активу.

В одній зі справ відповідачка не заперечувала набуття трикімнатної квартири у Львові як дарунок від батьків. Суд дійшов висновку, що її фінансових ресурсів та ресурсів батьків не вистачило б на придбання квартири. А зв’язок між посадовицею та активом, на думку суду, виражався у «прямому способі набуття активів, який одночасно виступає опосередкованим», адже дарунок квартири відбувся наступного дня після купівлі матір’ю. Апеляційна палата погодилася з таким формулюванням та усіма похідними від нього наслідками. Це ж підтвердив Верховний Суд.

Однак подібні до цієї категорії справ зумовлюють багато запитань, бо залежно від типу зв’язку з активом суд вирішує, чий майновий стан підлягає оцінюванню. Одночасно оцінювання фінансової спроможності третіх осіб прямо не передбачене законодавством і хоч не є визначальним для підтвердження належності спірного активу посадовцю, та все ж стає надзвичайно важливою обставиною в таких справах.

Правомірність оцінювання фінансового становища третіх осіб не може піддаватися сумніву. Воднораз суд часто обмежений у можливостях перевірити можливість, за якою третя особа здатна придбати  спірний актив, адже ця людина не зобов’язана декларувати статки. Отже, у законі можна чітко врегулювати, що отримання судом інформації від формального власника активу про його доходи не буде втручанням у приватність, якщо прокурор довів звʼязок цієї особи з посадовцем.

ВИКОНАННЯ РІШЕНЬ ВАКС

На першу половину 2024 року ВАКС видав вісім виконавчих листів для стягнення з дев’яти осіб необґрунтованих активів; два з дев’яти виконавчих проваджень завершені. Водночас сім проваджень ще тривають.

Наші дослідження доводять, що левова частина проблем судочинства стосується саме виконання рішень. Виконання вироків ВАКС із конфіскацією ми уже досліджували, і його результативність має бути ліпшою. Подібну до цієї ситуацію спостерігаємо і тут. Розшук майна недоброчесних посадовців, які вміло маскують його, стає великою перепоною для повернення необґрунтованих активів державі для їх легального розподілу.

Середня тривалість відкритих виконавчих проваджень становить майже рік. Примітно, що історично перше рішення ВАКС про цивільну конфіскацію  у справі «жомової ями» досі не виконане, хоча екснардеп Кива вже помер. Виконавче провадження відкрили ще 13 грудня 2021 року, та на вересень 2024 року відповідно до Автоматизованої системи виконавчих проваджень не завершили.

Водночас забезпечення позову через накладення арешту на спірне майно хоч і використовується досить часто, проте не завжди.

Наприклад, у згаданій справі «жомової ями» такі заходи забезпечення, як арешт грошових коштів (необґрунтованого доходу від оренди нерухомості), не застосовували. Така сама ситуація з подружжям харківських податківців, які набули необґрунтовані будинок та земельну ділянку. Щодо цієї нерухомості чи грошових коштів заходи забезпечення позову не застосовувалися теж.

Зі статистики ВАКС та судового реєстру можна спостерігати тенденцію до збільшення кількості заяв про забезпечення позовів. Зокрема, у 2021 та 2022 роках прокурори не подали жодної такої заяви, у 2023-му – пʼять, а у 2024-му – шість.

Тобто якщо ці активи не арештовані, наприклад, у кримінальному провадженні, відсутність забезпечення позову може створювати серйозні перепони для конфіскації необґрунтованих активів чи їх вартості з огляду на перевантаженість та супутні проблеми виконавчої служби.

Та залишається нез’ясованою доля відкритих виконавчих проваджень, де спірні активи були арештовані, рішення про їх стягнення набули законної сили, однак активи повністю так і не конфіскували.

Виконавча служба не надає інформації про те, як виконує ті чи ті рішення ВАКС, тому достеменно дізнатися, що стає перепоною для поповнення казни необґрунтованими активами, наразі неможливо. Воднораз можна констатувати, що проблема невиконання або неякісного виконання судових рішень ВАКС щодо стягнення активів може перетворитися на системну.

ВИСНОВКИ

Інститут визнання активів необґрунтованими та стягнення їх у дохід держави (цивільна конфіскація) набуває поширення в Україні. Про це свідчить збільшення кількості позовів САП до публічних службовців із цим предметом. 

Водночас є низка процесуальних проблем, які можна розв’язати або завдяки змінам до законодавства, або ж розвитку судової практики. І, на жаль, актуальний стан виконання рішень про цивільну конфіскацію складно відстежити, що потребує посиленої уваги громадськості до цього етапу.

Проаналізована практика ВАКС та Верховного Суду щодо цивільної конфіскації дає змогу сформулювати ключові особливості, властиві цим процесам, а також запропонувати можливості для їх розвитку.

Справи щодо цивільної конфіскації відзначаються нижчою регламентацією процесу збору доказів, ніж у кримінальному процесі. Проблему невизначеності правил збору доказів на підтвердження набуття необґрунтованих активів посадовцями розв’язує судова практика. Однак задля унеможливлення різних підходів до оцінювання джерел доказів варто узагальнити таку практику.

Залишаються питання до оцінювання вартості активів, розміру законних доходів та витрат.  Перебуваючи на публічній службі, особам варто особливу увагу приділяти документуванню як власних доходів (це відбувається через подання е-декларацій), так і витрат. А прокурору для поліпшення якості поданих позовів варто дозволити на законодавчому рівні проводити попереднє опитування потенційного відповідача про витрати та доходи. 

Невизначені форми стягнення необґрунтованих активів. Конфіскація активу разом з поліпшеннями можлива лише тоді, коли прокурор довів необґрунтованість не тільки активу, а й проведених поліпшень (зокрема, коштів, використаних на них). Також тоді, коли відповідач вже продав необґрунтований актив ще до конфіскації, стягувати потрібно дохід від його реалізації або, якщо актив реалізувався безоплатно чи за заниженою вартістю, ринкову вартість на момент відчуження. Але, за загальним правилом, слід конфіскувати власне необґрунтований актив, а не його вартість на дату набуття.

Досі актуальні труднощі зі встановленням зв’язку посадовця з активом. Правомірність оцінювання фінансового становища третіх осіб не може піддаватися сумніву. Воднораз суд часто не здатен перевірити можливість третьої особи придбати спірний актив, оскільки вона не зобов’язана декларувати статки. Отже, у законі варто чітко врегулювати, що отримання судом інформації від формального власника активу про його доходи не буде втручанням у приватність, якщо прокурор довів звʼязок цієї людини з посадовцем.

Відсутня публічна комунікація про виконання рішень про цивільну конфіскацію. Виконавча служба не надає інформації про те, як реалізує ті чи ті рішення ВАКС, тому достеменно дізнатися, що стає перепоною для поповнення казни необґрунтованими активами, наразі неможливо. Водночас проблема невиконання або неякісного виконання судових рішень ВАКС щодо матеріальних стягнень активів може перетворитися на системну. 

Надалі інститут цивільної конфіскації може ще розвиватися, зокрема в перспективі розширення підстав для застосування. Наприклад, розширення інституту конфіскації необґрунтованих активів пропонується у Стратегії повернення активів, схваленій у серпні 2023 року. Однак, спираючись на аналіз рішення ЄСПЛ у справі Gogitidze and Others v. Georgia, ми знову наголошуємо, що такі заходи слід запроваджувати з дотриманням стандартів прав людини.

Крім цього, інструмент цивільної конфіскації має поширитися на активи, які здобули злочинні організації, якщо їх стягнути через кримінальне провадження неможливо. У квітні 2024 року ЄС ухвалив Директиву 2024/1260 про повернення активів та конфіскацію, що якраз запроваджує такий захід. Воднораз необхідно брати до уваги такі фактори, як неспівмірність вартості майна із законними доходами власника, відсутність законного джерела походження та зв’язок власника зі злочинними організаціями. Врахування цих нових європейських норм та розширення цивільної конфіскації важливе через потребу гармонізувати українське законодавство із правом ЄС. 

Над дослідженням працювали:

Керівниця напряму:

Катерина Риженко, заступниця виконавчого директора з юридичних питань, Transparency International Ukraine

Автори дослідження:

Павло Демчук, юридичний радник Transparency International Ukraine

Андрій Ткачук, молодший юридичний радник Transparency International Ukraine

Публікацію підготувала Transparency International Ukraine за фінансової підтримки Швеції.

Transparency International Ukraine

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства